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崔江红:云南农村“新移民”土地问题调查

时间:2019/4/9 16:52:27|点击数:

  农村”新移民”是区别于传统生态移民及农村人口向城镇迁移的一种新的移民方式,指部分农村群众为了发展生产或获取更好的生产、生活环境而从户籍村庄向非户籍村庄迁移的行为。近年来,云南农村“新移民”现象在全省各地出现。“新移民”现象对产权制度、集体经济组织变迁提出了挑战,应抓住机遇探索与农村人口迁移相适应的农地制度。

  村委会不同村组之间迁移。主要是其他村组向公共服务相对优越的村委会所在地集中。在云南山区、半山区,一些农户因孩子在村委会所在地上学或工作而从原来的村组迁到村委会所在地。笔者调查中,一村委会党支部书记从离村委会所在地4公里外的一个自然村迁到村委会所在地,在村委会所在地买了一户搬迁到城镇的农户的房屋。

  县域内村庄大规模迁移。这种迁移的目标是靠近县城。笔者调查中,某县出现了这样一个现象,离县城近的村子,大部分村民逐渐向城边迁移。离这个村子近一点、但离县城远一点的村子的一些村民,则通过购买空置出来的房屋,迁移到这个村子来。

  县城内发散式散户迁移。典型特点是个别农户从做生意、发展生产的角度出发,在自己做生意、搞生产的地方买房置地,开始新的生活。

  总体上讲,三种类型的移民与有能力在城镇就业和生活的市民化农民相比,各方面都稍差一点。但这种迁移是农民市民化的有益补充,一方面能够让进不了城的部分农民获得更好的生产和发展环境;另一方面能够填补农民市民化引起的部分村庄劳动力不足问题,促进农村劳动力与土地等资源的优化配置。

  新移民带来的影响和问题

  一是倒逼农地制度改革。结合笔者的调查分析得出,新移民在云南农村中属于经济条件稍好的群体,他们迁移到新的村庄后,购买迁入村庄的宅基地使用权和农地经营权,冲击着原来封闭的、集体所有的产权制度。村委会不同村组之间迁移的农户仍然经营自己原来的土地,只对宅基地使用权的产权制度造成影响。

  与新移民相伴,云南农地经营权永久性流转和农村宅基地使用权私下流转加快。2015年以来,笔者调查发现,双方私下约定土地永久性转让,但在合同签订及公证中,统一为农地经营权的二轮承包期满。新移民通过购买获得宅基地使用权,增加了非集体成员对宅基地使用权的需求,加剧了宅基地私下流转问题,还可能提高宅基地使用权流转价格。

  云南农村新移民现象的出现,使迁入地人口逐渐聚集,加速形成一些中心村或加快小城镇的步伐,在实践上对农村宅基地使用权流转、农地经营权有偿获得等农村产权制度改革进行了一种民间性探索。同时,使迁出村庄人口逐渐减少,对农地经营规模化、宅基地有偿退出机制建设、土地整理项目的实施及城乡土地使用增减挂钩、占补平衡机制的实施都是有利的,这些都在倒逼农村产权制度改革。

  二是治理对象非集体化。大量人口的迁出,导致原村集体治理对象虚化,按户籍来看,治理对象的人数较多,但实际治理的人数已很少。更重要的是,在目前村民自治以民主选举为基础的背景下,新移民与原村集体的利益关联度低,不重视选举权的使用,新移民数量越多,对民主选举及村集体治理的负面影响越大。同时,新移民现象导致迁入地治理对象非集体化,迁入地实际治理对象远多于户籍对象。在实践中,新移民一方面不方便、不愿意参与和自己利益关联度低的原集体的治理;另一方面无法参与和自己利益关联度较高的迁入地的治理,利益需求无处表达。两方面的交织,可能造成一些治理上的“空心村”。这种村庄迁出人口多,同时迁入人口也多,迁出人口不愿参与村庄治理,迁入人口无法参与村庄治理。

  三是农地流转纠纷增多。农地永久性转让的实质是承包权和经营权的转让,在我国农村集体所有的制度框架下,土地承包权仅属于集体成员。所以,农户私下进行的农地永久性转让违反了《土地承包法》。潜在纠纷较严重:一是流转双方之间的纠纷,一旦土地的价格上涨,出让人想从中获得增值收益而反悔,纠纷就发生了。且这种纠纷如果到仲裁委员会或上法庭,法律是偏向出让人的。二是土地流入者与土地所属集体之间的纠纷。如果永久性转让的土地涉及征用,那么,集体作为所有者拥有土地收益权,集体可根据集体成员共同的意愿提留部分征地补偿,用于集体公益事业。而农地永久性转让发生时,流转双方假借经营权流转,集体没有收益,所有的收益全部归出让者。所以,征地发生时,集体与土地流入者之间的纠纷就产生了。在现有的法律框架下,农地永久性转让受让方利益不受法律保护,潜在的纠纷隐患较多。

  四是非征地性失地农民增多。目前,云南农村存在的失地农民多数是城镇化的结果,是由城镇扩张征地而出现的。伴随着新移民的增多,农地永久性转让现象将更加普遍,非征地性失地农民将出现并增多。调查发现,农地经营权永久性流出的原因较复杂,主要有临时性拮据、高额转让费吸引、生计非农化趋使、耕作不方便四个方面的原因。如果没有一个规范的农地经营权退出与获得机制,那么,极少数群众会因为土地永久性出让而陷入困境,农地的社会保障功能和政治稳定功能将彻底失去。

  建立与新移民相适应的农地制度

  农地改革要兼顾国家、集体、个人利益。建立与农村新移民相适应的农地制度,首先不能损害国家的利益。因此,改革要达到保护耕地,发挥土地的政治稳定功能,充分释放土地生产率,实现农业现代化,保障粮食安全和基本农产品有效供给的目的。其次,不能损害迁入地村集体的利益,这就需要集体对土地流转进行监管。最后,不能损害新移民现象中土地流转双方的利益,对土地流出者来说,应确保其集体土地权益及土地财产功能的实现,对土地流入者来说,应确保其合法权益。

  以户籍改革推动农村基层治理创新。在放宽小城镇落户条件的基础上,放开农村落户条件,允许农村群众根据生产、生活变化情况,选择合适的村落户。这种户籍制度等同于城市的居住证制度,也就是说,落户后的农村群众能够与其他集体成员同等享受一些基本的公共服务,而这些公共服务主要是国家为主提供的。配合户籍制度改革,将新移民纳入当地基层治理主体,赋予其选举权与被选举权。从新移民大多数属于就业移民的角度讲,他们多数是致富带头人,如果拥有被选举权,对带动当地经济社会发展具有重要意义。

  探索有偿退出与获得的产权制度。允许全家迁出的农户将原来的宅基地、承包地有偿退回村集体,或有偿转让给其他村民,甚至是外来的农村居民。建立农村宅基地使用权、农地经营权有偿获得机制,针对部分农户因生产需要迁入新的村庄或因集体无地可分而无宅基地、无耕地问题,允许其通过购买获得宅基地和承包地。宅基地和承包地转让应纳入集体和政府监管之下。此外,应建立“国家、集体、个人”共享的土地转让收益分配制度,国家收益主要体现在税收,集体提留部分收益用于农田水利等公益事业,土地转让的主要收益归转让人。最后,兼顾国家和集体利益,还应确定合理的可获得土地规模,农户通过有偿方式获得的土地面积不能超过当地村集体原始成员所获得的最大面积,否则圈地运动将不可避免。当然,如果从促进家庭农场的角度出发,也可适当放宽土地规模。

  探索农地经营权跨村组互换制度。即对部分远距离迁移且仍然希望以农业经营为主的搬迁农户,允许他们通过与原住地较近,且离迁入地也不远的其他村组农户进行土地承包经营权互换。通过多次互换,经营离迁入地较近的其他村组农户的土地。目前,同一集体经济组织内部互换已实践多年,但跨村组即跨集体经济组织还未实践,这一探索能够进一步促进土地资源的优化配置和农业现代化。

  作者:云南省社会科学院农村发展研究所研究员 崔江红

  原文刊载于《社会科学报》总第1535期2版

来源/作者:《社会科学报》 责任编辑:代丽