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赵俊臣:精准扶贫到真正的贫困农户

时间:2018/7/31 11:03:29|点击数:

  ——纪念改革开放四十周年

 

  2013年11月3日,习近平在湖南考察时提出:“扶贫攻坚就是要实事求是、因地制宜,分类指导、精准扶贫。”自此,中国的扶贫攻坚进入了“精准扶贫到真正的贫困农户”的决胜阶段。

  我理解,精准扶贫就是对真正的贫困农户进行扶持,而不是对非贫困农户扶持。然而,中国扶贫的早期与中期曾先后出现过背离扶持贫困农户情况,有的地方甚至于出现“扶工不扶农”、“扶富不扶穷”、“扶官不扶民”的问题。

  我曾经参与过云南省扶贫的早期与中期过程,主持过若干国际社会援华农村发展及扶贫项目的实施与评估,经历过国际上先进的扶贫到真正的贫困农户的理念与方法的引入与推广。现在学习近平关于精准扶贫的观点,倍感亲切!

  在纪念改革开放四十周年之际,回顾我国从国际上引入扶贫到真正的贫困农户理论与方法的历程,从中吸取有益的经验教训,这对于贯彻落实习近平关于精准扶贫的要求,取得扶贫攻坚的伟大胜利,是一件很有意义的事情。

  一、扶贫到真正的贫困农户的确立

  

  (一)从扶贫到县、到村、到非贫困户,再到贫困农户

  中国的大规模扶贫是从1986年开始的。当时确定以1985年年人均收入低于150元的县(少数民族自治县标准有所放宽)为扶贫对象,并延续至今。1993年“八七”扶贫攻坚计划国定贫困县的数量增加到592个。截至2018年2月全国受到扶持的贫困重点县585个。

  这种以富县为主要目标的区域开发式扶贫的扶贫模式确实取得了很大的成功, 但是它瞄准的目标并不是或者说漏掉了绝对贫困农户。

  2001年5月,国务院扶贫领导小组颁布《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,对21世纪初的扶贫战略做出调整,改变了过去以贫困县为基本扶持单位的做法,而将扶贫开发重点转向了14.8万个贫困村。

  扶贫开发项目到村,最有成效的是基础公共工程,如乡村道路、农田改造、小水利、学校校舍、通电、通讯、村卫生室等,全村受益,有的以工代赈形式,还使参与的农民特别是贫困农民获得了投工货币收入,缓解了贫困。但是,那些扶贫贴息贷款、适用科学技术培训、外出考察等扶持项目一到村,基本上都被村里的干部及亲朋好友、富裕农民等“理所当然”地占据了,那些真正的贫困农户,由于处于弱势地位,受教育不多、社会关系不畅等不利条件,很难“沾边”。这样一来,扶贫开发项目到村的扶持资源,就只能为非贫困户所专享。

  怎样克服这些缺陷,一直是人们所关注的问题,也是国际组织援华农村项目探索的主题。1990年初,经国务院扶贫办批准与安排,福.特基金会援助中国的第一个大型项目“云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目(云南扶贫项目,YUM项目)”启动之初,就制定了瞄准真正贫困户的目标,一方面,聘请国际上最著名的扶贫专家如菲律宾国际乡村改造学院(中国晏阳初先生创建)专家,来作国际上先进的扶贫理念的培训。我由于是项目领导小组成员,曾有幸参加过两次培训,印象最深的有两个观点:一是贫困者之所以处于贫困,不是他们愚昧或懒惰,而是社会没有给予他们提供脱贫的机会和资源;社会和政府扶贫,不是对贫困者的恩赐,而是把脱贫的机会和资源“还”给贫困者;另一方面,项目专门安排一批到贫困户的小项目,如杂交种子、化肥使用等粮食增产项目,使贫困户当年增产,不再俄肚子;购买仔猪、羊、鸡等饲养项目,以增加经济收入。之后经总结,这一扶贫到户的做法被概括为“五个一工程”即:贫困农户人均一亩左右稳产农田地,人均一亩左右经济林果,户均年出售一头大牲畜,户均一人学会一二门适用致富技术,户均一人从种植业中转移出来,被云南省扶贫办报省政府批准推广。

  于此稍后,由我所在的云南省社会科学院农村经济研究所和云南省林业厅长江防护林办公室联合实施的福.特基金会援助的云南社会林业项目,于 1996年在昭通乐德古村,学习借鉴国际小母牛的经验,实施了以解决最贫困农户温饱为目标的实物信贷试验,即将增产粮食的良种、化肥、农膜贷给最贫困农户,农户待收获后用增产的粮食归还;具体由农户自己选出的农户协会操作。这一作法的贡献,在于解决了贫困农户家庭增收缺贷款、还贷困难和运作成本高的问题。

  二、把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户

  我国贫困面大,政府财政每年可以用于扶贫资金虽然每年都在增加,但毕竟有限,怎样解决贫困农户庞大的资金需求?人们想到了金融贷款,并设计出了政府财政贴息的扶持办法,被称为财政贴息贷款。实践中,这种财政贴息贷款出现了两种情况:一是政府财政能够用于贴息的钱也不能完全满足贫困农户的要求;二是财政贴息贷款到了县乡村后,大部分都被农村中基层干部、大户等强势人们使用了,真正的贫困农户难以沾边。

  恰在此时,国际上出现了把宝贵的信贷资源送达真正的贫困农户的成功经验,这就是孟加拉国“乡村银行”(又称“穷人银行”)小额信贷扶贫到户。它是由孟加拉国吉大港大学经济学教授穆罕默德·尤纳斯在 1980 年代初创立的,成为非政府组织、非金融机构的乡村信贷扶贫模式(简称为 GB模式),是世界规模最大、效益最好、运作最成功的小额贷款扶贫到户。目前世界上 100 多个国家(地区)引入复制与推广,被称为专门为贫困者设计的、成功的扶贫模式。2006年,尤纳斯教授与孟加拉乡村银行共同获得诺贝尔和平奖。

  1994 年,中国社会科学院杜晓山教授及他创办的“扶贫经济合作社”,首次将尤纳斯教授小额信贷扶贫到户引进中国,先后在河北省易县、河南省虞城县、南召县和陕西省丹凤县进行试点,实现了把信贷扶贫资金直接送达中国贫困农户的先例。

  其实,我国改革开放后不久便接受国际援华农村发展项目中信贷扶贫,始于国际农业发展基金(简称农发基金)于 1981年开始先后在中国实施了15项农业开发项目,承诺金额为3.8亿美元的优惠贷款,资金的三分之二用于信贷。 此后,1联合国妇女发展基金、国际小母牛项目组织(HPI)、联合国人口基金会、世界银行、联合国儿童基金会、国际劳工组织、国际渐进组织和鹤类基金会、联合国开发计划署、澳大利亚政府、香港乐施会等援助的项目小额信贷扶贫到户试验, 均获得了巨大的成功,消除了扶贫到户难的困惑,实现了人们孜孜以求的百分之百的直接扶贫到户的目标。

  援华农村发展项目规模最大的当属2005年7月,由国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行、世界宣明会、国际计划和行动援助组织等合作开展的农村社区主导型发展试点项目,分布于广西、四川、陕西、内蒙古四省(区)的60个重点贫困村,总投资约4800万元人民币,其中日本社会发展基金赠款约1600万元人民币,也实现了直接扶贫到户的目标。

  相对于现有的扶贫经济开发项目来看,小额信贷扶贫到户具有以下明显的特点:

  一是它瞄准的目标是绝对贫困农户。 小额信贷扶贫到户的宗旨是扶持绝对贫困农户,非贫困农户没有资格使用,而且他们也看不上这种小额信贷的“小额度”钱,因而避免了扶贫资金的被截留和渗漏。

  二是它的操作方法简便。贫困农户根据家庭脱贫计划的项目需要,向小额信贷组织(扶贫社或项目)提出申请,经本村社农户小组讨论认可,即可得到贷款, 免除了现行扶贫贷款需要担保、抵押等金融机构的繁琐作法。

  三是贫困农户都能精心使用贷到的款。虽然这种小额贷款数额很小,一般一个家庭贷款只能在数百元以内,个别的一千多元,但是由于贫困农户精心使用,普遍发挥着较好的效益,或者说项目成功率很高。

  四是农户整借零还,减轻了偿还本息的困难。 由于它把贷款户的还贷分解为每周或一个项目生产周期结束之后,一次还贷额不多,因此实现了扶贫资金的高还贷率,极少出现农户赖帐、还不起贷款而造成的呆帐、坏帐等现象。这也有力地证明了贫困农户具有较高的信誉和素质。

  五是资金快贷快还,快速周转,相应增加了扶贫贷款总量。 由于这种扶贫资金的高还贷率,因而提高了宝贵的也是有限的扶贫资金的周转率。在有的试验点,一笔小额信贷一年可以周转 5--6次,个别的达到 7--8次,这是我国现有扶贫贷款乃至金融信贷无论如何也作不到的奇迹。

  六是培育了农户通过发展市场经济而脱贫致富的能力。农户使用小额信贷,必须自己提出项目,自己组织实施,自己对项目实施进行监测评估,而不象现有区域扶贫开发项目那样由外部确定项目,让农户被动参与,因而贷款户自身的素质随之提高。

  七是信贷扶贫的资金及其组织实现了自我持续运转。无论是中国社科院的 “扶贫经济合作社”,或是其它小额信贷的项目组织,由于农户的高还贷率和较高的利息率,使其自身也有了逐步增多的利息收入,并能在一两年内达到财务自立、自负盈亏和持续发展,并将在一定时期后转变为发展资金。

  八是有利于转变社会对贫困农户的片面看法,增强贫困农民的自信心。长期来,社会各界对贫困农户形成了一些片面看法,如认为贫困农户素质低、愚昧落后、懒惰、不会经营、没有储蓄习惯等等。小额信贷的实践恰恰证明,贫困农户并不愚昧懒惰,他们在现有恶劣的生产生活条件下顽强的生活,精打细算地使用贷款,是埋头苦干、摆脱贫困的主力军。

  三、扶贫到户首先要把真正的贫困农户界定出来

  信贷资源到村后要安全地送达真正的贫困农户手里,首先要把真正的贫困户识别出来,而排出非贫困农户。虚心学习借鉴国际上先进的识别方法,并把它和中国的国情实际结合起来,一个准确快速识别方法被创造了出来。

  (一)中国传统的村干部指报法的缺陷

  我国扶贫初期,确定贫困农户状况的主要指标是人年均口粮和纯收入。而确定各农户情况的普遍方式是村干部指报。

  所谓村干部指报,是在确定的一个贫困村社中,由该村干部介绍本村各农户的家庭情况。无论是上级机关派人了解、研究者的调查以及统计部门的抽样调查,都无一例外地依靠村干部指报。而村干部在指报时,由于较少有村民参与讨论与监督,估报、谎报、漏报现象便不可避免地出现。

  至于统计部门的抽样调查,由于所抽之样的情况大都是村干部提供的,也不可避免地存在着不实的问题,特别是统计部门抽样调査时采用的平均数法,将一个村社中的相对富裕户与贫困户的口粮、纯收入一平均,就不能不在一定程度上掩盖了贫困户的真实贫困状况及贫困原因。

  (二)孟加拉乡村银行工作人员识别法

  中国扶贫初期碰到的上述识别情况,在世界各国带有一定的普遍性,小额信贷扶贫到户的创始国孟加拉也不例外。为了真正地把需要扶持的贫困户识别出来,乡村银行及其他从事小额信贷的组织,已经设计了排除非真正的贫困农户的“三步测查法”:第一步,外来调查者进村先看房子。最贫穷的农户,通常是那些住在用简陋的材料修建的极小的、极破烂的房子里。第二步,经济状况调查,一是实际计算农户每月现金收入,二是询问农户拥有土地的数量和其它财产状况。第三步,复查,由外来调查者的上级高级官员,对那些基层调查员已经调查过农户进行复查,也对申诉进行复查。

  杜晓山教授的同事孙若梅教授曾介绍国际上另一个著名的小额信贷——马来西亚伊克提亚信托投资公司的小额信贷扶贫(AIM)的识别方法,包括住房指数(16类57个指标)和财产测试(5类46个指标)。由于指标多,不易推广。

  (三)我们总结与推荐的三步矩阵法

  作为云南省政府确定的决策咨询单位,1997年初,我和我所在云南省社会科学院农村经济研究所的学者承担了云南省政府举办的云南省小额信贷培训班的教学和管理办法、财务制度、会计制度的起草工作。在编写培训教材时,我们认真学习借鉴国际上的识别贫困农户的方法以及流行的参与性农村快速评估技术(PRA),并总结国内杜晓山教授扶贫合作社的实践,特别是充分听取参加培训班的云南省扶贫第一线基层官员的意见,总结并推荐出识别一个村社中需要扶持的绝对贫困农户及其扶持内容的三步矩阵评价法如下:

  第一步,在选定的村庄里,由全体乡干部、村社干部和随机抽样的本村庄20% 村民,分别请他们列出本村庄最贫困农户的名单,并且让其从最贫困者开始排序,从而得出一个该选定村需要扶持的绝对贫困农户的矩阵表,分析此表就可以得出该选定村庄需要扶持的绝对贫困农民的名单。

  第二步,随机抽样到已经确定的绝对贫困农户家里访贫问穷。在实地观察贫穷农户家庭住房、收获粮食、养殖业、穿着等详情的基础上,召集该家庭成员, 经过予先设计的贫穷指标的讨论,让各人对本家庭贫困程度指标排序,即可以了解该农户贫穷的类型与程度。

  第三步,让该访贫问穷农户家庭各成员(不能仅仅是男主人)对自家脱贫致富的门路,进行讨论,在 一一 列举出来之后排列顺序,得到第三个矩阵评价表,分析该表就可以得出该农户脱贫致富所需要的扶持项目与条件。

  此后,云南省扶贫系统在实践中不断摸索总结,至今形成并坚持的精准扶贫识别方法如下:首先是贫困农户申请,然后是村民代表大会民主评议,再交给村委会或驻村工作队核实,乡镇人民政府审核,县扶贫办复审再进行公告。其中有两次公示,村里评完进行公示,乡里评完也要进行公示。公示时要让村民看评出的是不是贫困户,有没有存在不公平的情况,大家进行监督,最后报送县里审批并建档立卡入数据信息库,对贫困户实行“脱贫既出、返贫纳入”的更新管理机制。

  实践中,有的地方把识别方法归结为“一看房,二看粮,三看有无读书郎”,颇为形象。

  四、从制度设计上排除非真正的贫困农户

  那么,小额信贷是怎样从制度上排除非贫困农户的?

  (一)小额度、短周期的设计使非贫困农户“看不上用”。这里的道理在于:由于额度小,农村里的富人和强势人群也就看不上。这是因为,在农村,富人和强势人群已经经过了小额度创业阶段,有了一定的资本、经验和人才,进入了资本投入较多、规模经营稍大、收入水平较多的家庭经营阶段。特别是,富人和强势人群已经具有了一定的社会关系网,他们如若发展家庭经营,可以到农村信用合作社、农业银行贷款,一方面他们自己家庭有财产抵押,另一方面不愁没有人替他们担保。正是在这样的情况下,农村里的富人和强势人群看不上小额度贷款,这才轮到了贫困农户使用。

  (二)整借零还的设计使非贫困农户“不耐烦用”

  首先,整借零还减轻了贷款贫困农户一次筹措大笔还款资金的压力,做到了快借快还。盂加拉国乡村银行小额信贷实行的是一周一还贷,云南省政府主导型小额信贷实行的是半月一还贷,至于利息,通常的做法是第一次放贷时预扣全部利息的一半,待最后一次还款时归还利息的另一半。这样,就大大减轻了一次还款数额巨大的压力,由于每次还款数量很小,便于贷款贫困者设法凑齐,贫困农户把这种制度评价为“零 割的肉不痛”。

  其次,分期还款的麻烦,正好排除了非贫困者,从而把宝贵的扶贫资源真正送达贫困农户手里。贫困者之所以不怕麻烦,原因在于他们的时间成本低,而农村中的非贫困农户生产经营门路多,时间少,因而“不耐烦”使用需要每周或每半月还一次贷款的小额信贷,因为现有农村金融的大门随时都对他们开着呢!

  (三)较高利率使非贫困户“不值得用”。

  有的金融部门和社会人士不理解小额信贷的较高利率,他们依照央行严格利率管理的规定,打着减轻贫困者贷款的利息以体现扶贫原则的精神,坚决反对小额信贷的高利率。但是,低利率完全违背了小额信贷的原则,实践中存在着难以克服的危险,即低利率并不能使宝贵的扶贫资金真正到达贫困者手中。在低利率中,贫困村社中的各类农户都会出来争夺这一“廉价午餐”,“不要白不要”、“白拣便宜”、“捞一把”等思想,会使贫困村社中的强势人群、先富裕起来的人群,利用自己的地位和势力“霸占" 这类贷款,真正的贫困农户由于属于社会弱势群体,往往难以沾上低利率扶贫贷款的边。这正是我国大规模扶贫数十年来“真正的贫困农户难以得到贴息贷款”的深刻原因。

  低利率使贷款贫困者难以产生精心经营的压力与动力,使借贷贫困者产生“等、靠、要”思想,又使其形成賴帐习惯,从而造成低还贷率。我国自1986年以来的巨额贴息扶贫贷款的低还贷款率(平均不到50%),—而再、再而三地说明了这种危险的存在。

 

  参考文献

  1. 云南省小额信贷协调领导小组办公室 云南省社会科学院农村经济研究所编《农村小额信贷:扶贫攻坚成功之路》,云南教育出版社1997年11月昆明版。

  2. 赵俊臣:论扶贫到户,云南社会科学1997年第3期。

  3. 赵俊臣:再论扶贫到户,中国改革论坛 2007-09-12。

  4. 赵俊臣:论中国农村扶贫对象的瞄准,国务院扶贫开发领导小组办公室网2007-02-08。

(原文转载请注明出处)

(作者系云南省社会科学院 赵俊臣研究员)

来源/作者:赵俊臣 责任编辑:代丽