社会学研究所 赵群
中国共产党的十八大三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标,这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”,这是中国共产党治国理念的一次重大而深刻的转型。
全会公报共在6处9次提到“治理”一词。提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”;提出要“加快形成科学有效的治理体制”;提出“有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”;提出“创新社会治理”,“要提高社会治理水平”,“要改进社会治理方式”等等。
“治理”理论在20世纪90年代兴起于西方国家,它不同于过去强调的政府管理社会的“统治”的含义,与统治相比,“治理”是一个内涵更为丰富、意义更加积极的概念,目前已成为全球各国政府和国际组织治道变革的普遍趋势。“治理”理论认为,治理是一个自上而下与自下而上互动的过程,强调政府与社会及其社会组织通过合作、协商、建立伙伴关系,在过程中共同确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,从而寻求政府与社会组织、公民群体对社会公共生活的合作管理,并实现公共利益最大化,它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。十八届三中全会将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念,既是对国际最新治理理论的积极借鉴,又在中国背景下具有中国特色,是中国特色社会主义的理论创新、实践总结和必然选择。
中国共产党经过了十年的探索,从2003年十六届三中全会将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中,作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”。2007年十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。
自2011年以来,“加强和创新社会管理”在成为新的政治话语和执政理念。2012年十八大提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。由“格局”上升为“体制”,并且强调“法治保障”,表明社会管理已成为中国特色社会主义理论和制度的重要组成部分。
十八届三中全会继续推进理论创新,把“推进国家治理体系和治理能力现代化”,这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”,成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。
自2011年“加强和创新社会管理”成为党的治国战略重要构想以来,由强调政府自上而下的层级管辖变成了强调减少管理层次、资源下沉和抚育基层发展;由主张“政府包打天下”转变到运用社会组织在内的各种力量;由单纯的行政管控手段转变到依赖包括非强制、非官方和非正式的方式在内的多种方式实现社会治理。以“社会协同”和“公众参与”作为探索的关键点,着力探索一种自上而下与自下而上相结合的社会管理体制,成为加强和创新社会管理的共同点,这显然契合了治理理论的核心理念,赋予社会管理“治理”色彩。
实践表明,发展和完善中国特色社会主义,既要立足中国基本国情,又要以开放的态度广泛借鉴和汲取国外的有益经验,并不断推进理论创新和实践创新。“治理”理念纳入党的执政话语体系,顺应了经济社会发展对党的执政提出新的要求,是中国特色社会主义的理论创新和实践在社会发展方面的总结,是对人类优秀文明成果的借鉴和吸收。改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念,摒弃单一的行政管控手段,转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念,着眼于“提高国家治理体系和治理能力”,“创新社会治理体制”,“建立科学有效的社会治理体制”,是发展中国特色社会主义的必然选择。
在实践中,创新社会治理体制至少需要在以下几个方面加大力度进行探索:
(1) 在社会治理的主体上,政府虽然依然发挥着非常重要的角色,但是治理主体是多元,既包括政府,也包括各个社会组织和市场运行中的企业,治理的过程是在多个主体的多元互动中实现的,社会的共同参与、共同决策、共同监督,实现公共决策和利益的最大化。
(2) 在社会治理的对象上,不再是政府针对公众和社会实施管理,而是现实社会中各个组织、企业、政府在建立合作伙伴关系的基础上,共同参与对各种公共事务和公共利益的综合协调的过程。
(3) 在社会治理的手段上,从政府的管控规制向社会法制保障转变,从单一手段向多种手段的综合运用,包括正式、非正式的方式,强调各种组织与政府通过自愿、平等、协商、合作产生合力,运用法律、规则、道德、宣传等多种手段实现社会治理。
(4) 创新社会治理需要最大限度的发挥社会的活力,充分发展社会组织,创新社会组织扶持和培育机制,形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制,充分发挥社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、提供公共服务、开展社会监督、代言利益群体等方面的重要作用。目前中国的社会组织有50万个,但是从人均拥有量来讲依然在世界的位置是较低的,而且社会组织的质量、服务社会的功能、满足人民的需要和参与社会发展与决策,预防和化解社会矛盾,以及监督社会和分享成果方面依然差距甚远。
(5) 建立健全创新社会治理的体制和机制,具体包括建立健全重大决策社会风险评估机制、畅通有序的诉求表达机制、便捷有效的心理干预机制、广泛覆盖的矛盾调处机制、坚强有力的群众利益保障机制等等,通过建立健全科学完善的社会治理体制机制,保证社会善治常态化、长效化。