方芸、马腾飞：云南与周边国家的次区域
时间：2010/12/3 16:55:00|点击数：
摘要：20世纪90年代以来云南与周边国家开展的次区域经济合作在推动云南省与周边地区的经济一体化方面取得了显著成效，同时也面临着机制建设有待完善、合作水平参差不齐等问题，需要明确合作的目标与原则，完善合作机制，明晰各合作机制间的关系，推动云南次区域经济合作区建设，以进一步提升云南参与次区域经济合作的水平。
关键词：云南；周边国家；次区域经济合作
中图分类号： F752.874 文献标识码： A 文章编号： 1000—8691（2010）04—0065—05
近20年来，云南省与毗邻的澜沧江－湄公河流域国家缅甸、泰国、老挝、柬埔寨和越南5国开展的次区域经济合作已成为云南扩大对外开放、加入区域经济集团的重要途径。本文拟对云南实施对外开放战略以来，与周边国家开展的次区域经济合作的状况作一全面的考察和分析，并就云南省如何深化与周边国家的次区域经济合作进行探讨，在此基础上提出相关的对策建议。
一、 云南与周边国家次区域经济合作的成就与问题
20世纪90年代至今，经过近20年的积极探索和实践，云南省与周边国家开展了形式多样、内容丰富的次区域经济合作，并与周边国家共同培育了包括双边和多边性质在内的多个次区域经济合作机制。通过这些机制的运作或推动，云南与各相关国家高层及地方领导的交往日趋活跃，云南与毗邻国家的交通、通讯建设快速推进，双边的经济合作不断增强。
（一）云南与周边国家次区域经济合作的成就
1. 合作形式多样化，机制建设成效显著。
按次区域经济合作参与方的或涉及边界的数量来看，云南与周边国家间的次区域经济合作形式可分为多边和双边两类。多边性质的次区域经济合作包括亚洲开发银行主导的“大湄公河次区域经济合作”（1992年）、东盟主导的“东盟－湄公河流域开发合作”（1996年）以及以澜沧江－湄公河为主轴的“黄金四角经济合作”（1993年）等3种合作形式。双边的次区域经济合作则包括“云南－泰北工作组”（2004年）、“滇越五省市经济协商会”（2004年）、“云南－老北工作组”（2004年）、“ 滇缅经济贸易合作论坛”（2007年） 等4种形式。从合作的领域来看，各种合作机制或形式各有重点，又有所交叉。多边形式的合作开发领域广泛，影响面广，合作的难度大；双边形式的合作针对性更强，合作的难度相对低。双边和多边的合作机制或形式之间有一定的互补和相互影响作用，从而构成促进次区域经济一体化的功能性网络。
在多边的次区域经济合作中，“大湄公河次区域合作”自1992年启动以来成效显著，特别是在交通基础设施、水能资源开发或管理、人力资源开发合作、环境项目、禁毒等领域取得了突出的成效。目前“大湄公河次区域合作”形成了每3年一次的领导人会议，每年一次的部长级会议、高官会议，以及行业的各种论坛、工作组会议等4个层次的组织机构。东盟－湄公河流域开发合作部长级会议现已发展成为湄公河流域一个重要的经济合作机制。合作领域包括基础设施（交通、通讯、灌溉和能源）建设、贸易与投资、农业、林业和矿业、工业尤其是中小企业、旅游业、人力资源开发、科技等8个方面。“黄金四角经济合作”也得到了相关各方特别是云南省的积极响应，开展了许多有益的工作。
在双边的次区域经济合作中，云南与老挝的经济技术合作经过多年的实践或探索，已经形成了独具特色的“云南模式”[1]。 滇—泰北工作组正式启动于2004年4月，是泰国外交部惟一一个与外国政府间建立的合作机构，该机制在促进双方贸易、投资和物流方面的合作发挥了积极作用。自2004年9月云南与越南北部4省经济协商会议制度建立以来，合作机制不断健全。双方对推进交通运输、贸易投资、产业开发、科技教育、卫生防疫等方面的合作进行了大量有益的探索，建立了一系列政府、部门间沟通联系机制，在口岸建设、边境管理等方面形成了行之有效的协调处理办法，初步形成了互信互利、共谋发展的格局。滇缅之间合作机制的建设起步稍晚，但也通过探讨加强滇缅经贸合作的重点领域、推进滇缅经济贸易合作的主要障碍及政策建议等议题，在滇缅经贸合作中发挥着沟通协调功能。
2. 云南与周边国家贸易额逐年增加。
近年来，云南与周边国家的贸易额一直在稳步增长（见表1），而且在云南的对外贸易中占据着重要的地位。2008年，云南省与次区域国家的贸易额为218032万美元，占全省贸易总值的23.1%，约占云南省与东盟贸易总值的80%。
3. 对外经济合作稳步发展，投资保持良好的发展势头。
2008年，云南省经商务部批准的对境外投资企业有203家，实际对境外投资达2.4亿美元，同比增长75.57%。2009年云南省对外投资保持稳步增长态势，全省新批境外投资企业65家，实际投资额2.7亿美元，同比增长12.9%。云南省境外投资具有两个突出特点，第一个特点是投资对象国以缅甸、老挝和越南周边3国为主，2008年在3国投资的云南企业共计151家，占云南省境外投资企业总数的74.8%，在3国的实际投资额为1.07亿美元，占全年对外实际投资总额的44.8%。其中，投资老挝的市场份额最大，2009年云南在老挝新设立企业34家，占总数的52.3%；实际投资0.97亿美元，占投资总额的36%。缅甸位于第二位，2009年在缅新设立企业10家，占总数的15.4%；实际投资0.86亿美元，占投资总额的32%。在越南投资份额有所下降，占比较小。第二个特点是投资领域主要是电力和矿产资源类开发，这两个行业的实际投资额为19697.41亿美元，占实际投资额的82.36%。
4. 国际大通道建设初步成型。
经过十多年的合作与建设，云南通往湄公河流域各国的交通基础条件大为改善。目前，昆明至老挝、至曼谷公路已经贯通；昆明至缅甸、昆明至越南的高等级公路中国国内路段的改造基本完成；滇越、滇老和滇缅边境地区已开通了多条国际公路客货运输线路；泛亚铁路东线昆明至河口段、西线昆明至瑞丽段已开工建设，中线昆明至磨憨铁路前期工作正稳步推进；作为中国西南最大门户枢纽机场的昆明新机场已经开工建设。2008年，中国电信集团昆明国际区域出口局已正式挂牌，昆明从而成为我国继北京、广州、上海之后的第4个国际电信出口。经济走廊的交通、通讯基础条件已经具备。早在2007年3月，中越两国政府便签订了《关于在中越河口—老街启动实施大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定的谅解备忘录》，并于9月30日在河口—老街口岸试行一站式通关检查模式，减少了运输中转环节，提高了运输效率，为双方旅客及货物流动创造了便利的环境。虽然现在中国并未与缅甸政府签订运输协议，但“点对点”直达运输模式已经于两年前在民间开始运行。
（二）云南与周边国家次区域经济合作的问题
1. 各种合作的水平参差不齐，制度化程度不高。
如前所述，云南与周边国家开展的各种形式的次区域经济合作为增进云南与周边各方的沟通联络、深化合作提供了重要的平台。但各个合作的发育水平、运作成效存在着明显的差距。“大湄公河次区域经济合作”、“滇—泰北工作组”、“滇—老北工作组“、“滇—越北工作组”的机制建设相对快些，对多边或双边的合作发挥着积极的推动作用。其中“大湄公河次区域合作”可说是云南参与的次区域经济合作中制度化水平最高的，但还没有形成明确的合作规则与决策程序，更没有形成国际制度的组织化。而“东盟－湄公河流域开发合作” 和“黄金四角经济合作”的发展缓慢，不论是在合作领域的广度或深度上，还是在合作机制的建设方面，都滞后于区域经济一体化的发展趋势，合作成效不显著。正如卢光盛教授从国际制度的理论视角对云南参与的区域合作进行分析后所指出的，云南参与或开展的次区域合作的“制度化水平还处于较低的水平和层次上”，“大多数合作形式或处于倡仪阶段、尚未开展实质性合作，或虽已开展合作、但合作的形式还是洽谈协商，没有形成严格的机制化”[2]。
2. 贸易结构有待改善，贸易质量有待提高。
云南与周边国家开展的贸易合作在规模不断扩大的同时，还面临着改善贸易结构、提高贸易质量的挑战。云南与周边国家间的贸易主要依靠地缘优势或互补性资源输出，往往受制于市场因素和各国产业政策调整，因而具有潜在的不稳定性。从云南与周边国家间的进出口构成来看，云南与周边国家的贸易长期呈不平衡状态，云南省对周边国家保持着巨大的贸易顺差。2008年，云南与湄公河次区域5国间的贸易顺差2008年为83293亿美元。造成云南省与周边国家贸易顺差的主要原因是缅甸、老挝、越南等国工业化程度低，出口商品的技术含量或附加值低，而且可出口的商品种类少，所以与云南省的贸易逆差一时还难以扭转，贸易对其经济的推动作用还难以发挥出来。云南省与周边国家间贸易的不平衡对相关国家可能既带来机遇，也造成冲击，从而影响云南省与周边国家间跨境经济合作。
3. 云南省吸引和利用外资水平低
由于中国周边国家经济发展水平差距大，共同投资建设能力难以整合起来，特别是缅甸、老挝和越南3国没有与中国、泰国同步投资建设的能力，所以在云南与周边国家的。次区域经济合作中的投资合作表现为单向投资，周边国家中除泰国对云南有投资能力和实际投资外，云南与周边缅甸、老挝和越南的投资合作绝大部分是云南对外投资。
4. 次区域经济合作的软件建设滞后。
次区域经济合作的软件建设是指有关政策法规的建立与健全。近年来，澜沧江－湄公河次区域各国加强了对次区域合作政策、法律、法规等问题的研究与探讨，出台了一些重要的协定、框架，如《大湄公河次区域跨境客货运输协定》、《大湄公河次区域发展未来十年战略框架》、《大湄公河次区域贸易投资便利化战略行动框架》等。但是，由于大部分合作仍处于建设初期抑或构思阶段，制度化水平不高，因此合作的软件包括政策、法律和法规等建设问题难以出台。虽然合作各方在文件形式上有时表现为单方面的合作意向与意愿，但这些做法上升为具有较强约束力的约定或协议还有很大的距离。软件建设的滞后既受制于合作的进程，也直接影响到合作的成效。
二、 推进云南与周边国家次区域经济合作的对策建议
首先，明确次区域经济合作目标与原则，推进次区域经济合作。
为保证次区域经济合作的顺利推进，必须准确把握次区域经济合作的目标与原则。国家间经济合作的首要目标是政治、安全目标。任何区域合作都有着明显的政治含义，即本地区的和平与稳定。相关国家间友好关系的建立为次区域合作创造了前提条件，而次区域经济合作又在一定程度上推动国家间关系的巩固和发展。云南地处祖国西南边疆，所以在发展地方经济的同时还承担着边防巩固、边疆稳定的重任，云南发展与周边国家间的次区域经济合作的政治、安全目标突出，即促进边疆稳定、构建和谐周边是云南与周边国家间跨境经济合作的首要目标。对于云南省来说，与周边国家的次区域经济合作是贯彻“睦邻、富邻、安邻”周边政策的有效途径之一，通过发展次区域经济合作所要实现的政治目标与经济目标应该并重。
原则是国际机制（合作机制）的构成要素，是“对事实、因果关系和诚实的信仰”。“机制的原则确定了其成员期望追求的目标”[3]。根据云南省及周边地区国家的特点和云南发展次区域经济合作多年的实践经验，云南在发展次区域经济合作时应遵循以下原则：
第一，合作共赢原则。由于地缘政治因素，云南省与周边国家间的关系是竞争与合作并存。周边国家既担心中国的强大对其构成威胁，又希望搭上中国高速发展的列车。无论是在区域合作还是次区域合作中，合作各方对合作既有共同的目标，又有各自目标，既有共同利益，又有各自利益，这些矛盾直接影响到合作的进展和成效。互利共赢原则是各国发展对外关系、开展国际合作的基本原则和合作的前提，也是合作深化和发展的动力。根据云南省参与次区域合作的实践经验，以及云南省与周边国家（尤其是缅甸、老挝和越南）间的经济基础薄弱，市场竞争力、投资等有一定差距的状况，笔者认为，互利共赢原则不仅体现在双边或多边经贸关系的发展以及经济的增长，而且更应该体现在自然资源的可持续开发、人力资源开发、科技信息资源的分享、社会公益设施的建设等方面，唯有如此，才能以合作取共赢，以共赢促合作。
第二，平等、协调原则。中国与周边国家间的友好关系为云南省参与次区域合作构筑了良好的周边环境。但是在云南与周边国家间的跨境经济合作中存在着诸多不平衡因素，包括前述的经济发展水平差异、市场竞争力差异等，而且云南省与周边国家的次区域经济合作不像泰国、老挝、柬埔寨等国那样对本国经济的发展具有全局意义。中国与周边的东南亚国家的次区域合作，事实上常常成为云南一省直接参加的与缅、老、泰、柬、越5国的不对等的合作。这在很大程度上降低了中国云南参与的力度和在合作中的作用[4](P31)。而且，发展中国家往往存在过分的民族主义热情，导致其轻合作而重竞争，即使在建立了正式的合作关系后仍心存疑义，担心缺乏合作的基础和受到外来的压力[5](P61)。这些因素都直接影响到次区域经济合作的深化和发展。因此，必须遵循平等和协调的原则，才能有效地推动合作的开展。
其次，完善合作机制，明晰各合作机制间关系，充分发挥机制建设在次区域经济合作中的积极作用。
次区域合作的发展为云南省创造了机遇，但是次区域合作没有经过长期的实践检验，在理论或实践方面尚不成熟，合作过程中难免遇到各种问题和困难[6](P63)。云南与周边国家间的次区域经济合作不仅是实践的探索，而且也是对次区域合作理论的探索。因此，不论是成效显著的大湄公河次区域经济合作、滇－老北工作组合作，抑或合作进展迟缓的黄金四角经济合作，都需要在合作机制上不断完善，特别是在当前全球经济发展形势急剧变化的情势下，云南省应通过国家层面发挥地方沟通作用，就合作机制的完善与相关国家加强沟通、协调与合作，努力推动合作机制的建设，促进合作机制功能的发挥。
云南与周边国家的次区域经济合作已建立了多个机制，应积极研究和探讨各个机制的完善与发展，完善机制的内部建设。有的次区域合作机制在建立之初就没有经过充分的可行性研究和缜密计划，因而缺乏统筹规划，造成组织管理上的混乱，运作效率低下，如“黄金四角经济合作”。
与此同时，还要明晰各个合作机制间的关系，处理好各个合作机制间的关系、功能整合。因为次区域合作机制的完善与区域合作的发展相伴，都需要一段相当长时间的实践或探索，特别是在次区域合作的起步阶段，多机制并存有利于各国扩大共同利益、增进合作或拓展发展空间，有利于深化与周边国家的睦邻友好或区域合作，营造和平稳定、平等互信、合作共赢的和谐地区环境。但是，多个组织机制之间也形成了功能交叉、相互竞争的局面，这将对次区域合作的发展有所影响[7]。目前云南与周边国家间开展次区域经济合作的机制、大湄公河次区域合作、“滇－老北工作组“、“滇－越北工作组” 、“东盟－湄公河流域开发合作”、“ 黄金四角经济合作”、“滇－泰北工作组”和“滇缅经济贸易论坛”等次区域经济合作机制在地域上相互接近，并部分重叠，在机制的功能上相互交叉，各机制之间相互竞争。所以，在完善机制内部的建设、发挥机制的作用时，还应该研究各个机制间的关系，明确各个机制的功能和合作重点领域；理清各个合作机制间的关系，协调处理好各个机制间领域交叉、功能重叠的问题，从而保证各个机制对合作的积极作用的发挥。
再者，探索次区域经济合作的新模式，推动云南与周边国家次区域经济合作区建设。
根据区域一体化的传统理论，要实现区域经济一体化的发展目标，通常必须经历一个渐进的、由低级到高级发展的过程。从区域经济一体化的现状来看，其合作机制、模式或类型多种多样，合作程度高低不一。根据经济一体化不同的合作水平和层次，其合作机制大致可分为特惠关税区、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟、货币联盟、经济与政治联盟等几种类型。如果比照区域一体化的这种发展过程来看，云南与周边国家所开展的次区域经济合作，无论是多边抑或双边性质的，都还处于区域一体化的最初形态的建设阶段。云南与周边国家间的次区域经济合作仅实现了部分的特别优惠关税，云南与相关国家在商品自由流动、统一关税、生产要素自由流动等方面还远未达成一致的行动计划和目标。中国对老挝、柬埔寨、缅甸3国实行的“早期收获计划”仅只是中国单边让渡，而不要求它们对等开放市场。再如云南与缅甸、老挝政府及地方组织在缅甸、老挝一侧边境地区开展的替代发展合作中实行了特别优惠关税，从而推动了产品、服务或生产要素的更大规模的跨境流动。所以，云南与周边国家间的次区域经济合作正处于不断探索模式、不断巩固或发展的阶段。根据目前云南省及周边国家的经济发展水平、对外开放的程度以及云南与周边国家间经济合作的现状，建立云南省与周边国家的次区域经济合作区，在区内建设一个将自由贸易区与共同市场功能整合的“自由贸易区加共同市场”，这一模式更适合于云南与周边国家间的经济合作，更能有效地实现双边或多边的次区域经济合作的目标，因为只有将自由贸易区与共同市场的功能都发挥出来，才能消除成员国一切以国籍为依据的歧视政策或措施，从而保证生产要素的自由流动与优化组合以及货物与服务贸易的自由进行[8]。所以，应该把推进与周边国家的次区域经济合作区建设作为扩大云南与周边国家间次区域经济合作的有益探索而予以推动。
参考文献：
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原载：《云南社会科学》2010年第4期
（责任编辑：代丽）
来源/作者：东南亚研究所
