云南省城乡社会救助体系现状分析及政策建议（宋 媛）
时间：2010/10/26 14:11:00|点击数：
温家宝总理的《政府工作报告》在总结2006年的工作时指出“城乡社会救助体系框架基本建立”，在部署2007年的工作时，又进一步将“完善城乡社会救助体系”作为推进社会主义和谐社会建设的一项重要任务，提出了进一步加强和改善社会救助工作的一系列重大举措。在十七大报告中，把“加强推进以改善民生为重点的社会建设”作为一个我国政府今后的一个工作重点，要求“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。因此，建立和完善城乡社会救助体系是2007年乃至今后一段时期我国各级政府工作的重中之重。
一、云南省城乡社会救助体系基本建立
截止2007年12月，云南省已经在全省初步建立了以城乡最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、就学、住房和法律援助等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的城乡社会救助制度体系，在维护社会稳定和社会公正方面取得可喜的成绩，为社会公民撑起了最后一道“安全网”。但是至今社会救助的主要成效还是针对各种持续性和暂时性贫困人口的基本生活救助，其他专项救助尚不充分。
1．灾民紧急救助制度。云南省是个多灾重灾省份，素有“”无灾不成年“的说法，灾害紧急救助是云南省社会救助的重要组成部分。改革开放以来，国家和云南省委、省政府投入了大量资金，并且吸纳了大量国际援助和社会捐助的资源用于救灾。救灾的内容主要是，一方面立足于使灾民获得衣食住行等基本生活保障，另一方面帮助灾民恢复生产，实行生产自救。目前，云南省12个州（市）、94个县（市、区）以政府名义出台了各自的救灾应急预案，全省救灾应急预案体系已初步建立。省级及16个州市、65个县市的救灾仓库已建成并投入使用，1个县市的救灾仓库正在建设中。2004年，还为16个州市、129个县市区民政局及4个直属中心配备了性能较好的救灾专用车辆，提高了全省救灾装备水平和快速反应能力。“十五”期间，全省因灾死亡人口达1741人，民房倒塌47.8万间，因灾造成直接经济损失342.3亿元；共下拨救灾资金195589.1万元，救济灾民11133.5万人；累计接收捐款4346万多元、接收各类衣被1661万余件。
2．城镇最低生活保障制度。目前，云南省城镇贫困居民的生活补助主要有城镇最低生活保障制度、城镇退职职工定期定量救济、城镇定期定量救济、城镇孤老残幼定补和城镇其他人员救济等，但是覆盖面最广、保障效果最好的是城镇最低生活保障制度。城市居民最低生活保障金是城镇居民的最后一个“安全网”，只要是城镇户口、人均月收入低于最低生活保障线的居民都可以申请，只要情况属实，都能获得补助，其救助原则是“应保才保，应保尽保”。城市居民最低生活保障1998年开始在云南省试点，经过3年的发展经历了一个不断发展和完善的过程，从单纯救助城镇“三无”人员扩展到了全社会的低收入群体，从单一的现金救助扩展到了包括医疗、教育、就业和住房等方面的综合救助，从临时性救助逐渐走向了制度化救助。该制度的覆盖面不断扩大，把符合条件的下岗失业人员和其他困难职工都纳入了保障范围。
云南省政府一直以来把这项工作为重要的“民心工程”和政治任务列入主要议事日程予以高度重视和积极支持。2004年10月1日，省政府针对粮油价格上涨等情况，将全省129个县市区的低保标准统一提高了10元。各州、市也高度重视，不断增加财政投入，建立和完善各项制度，积极实施分类施保，顺利实现了动态管理下的应保尽保。2007年，各地积极建立健全分类施保制度，努力提高救助工作的科学性、准确性和实际救助效果，力求做到应保尽保、该保才保、按标施保、有进有出、规范管理。结合当地城市低保工作实际情况，加大城市低保对象的分类管理、分类施保力度，提高了对“三无”对象、残疾人、危重病人、老年人等特殊困难对象的救助标准，切实保障了这部分人的基本生活。为妥善安排城镇低保对象家庭生活，积极化解猪肉等食品类价格上涨给低保对象家庭带来的影响，2007年，分别下发了《云南省民政厅转发民政部关于妥善安排好近期城镇低保家庭生活的紧急通知》和《云南省民政厅、云南省财政厅关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》要求各地按照确保全部城镇低保对象的实际补助每人每月增加不低于15元的标准发放临时性补助；在此基础上，对城镇低保对象中的“三无人员”、重度残疾人、危重病人、60岁以上老年人、单亲家庭中的未成年人及义务教育阶段在校学生再适当提高补助标准，临时性补助资金发放期限暂定6-12月，并下拨了省级应承担的增加补助所需资金5644万元；9月底，又按照中央有关部门的要求，从10月至12月，对城市低保对象再增加每人每月10元的临时补贴，确保城镇低保家庭的生活水平不因副食品价格上涨而降低。
“十五”期间，全省累计发放保障金20.3亿元。保障人数已从2000年的119825人增加到2007年9月的423811 户765313人，年发放保障金已从2000年8650万元增加到2007年的1-9月累计发放保障金66817万元，9月当月发放保障金10492万元，人均补助137元。截止2007年末，城镇低保资金90%的已经实现由银行发放，剩余部分的救助对象主要在山区，当地乡镇没有银行、信用社等金融机构，无法由金融部门发放，由乡镇负责向个人发放。
3．农村最低生活保障制度。1998年，云南省在江川县、弥勒县开展了建立农村最低生活保障制度的试点。1999年，玉溪市1区8县全面推开农村最低生活保障。曲靖市也有个别地方在开展此项制度。2007年，云南省在全省范围全面启动了农村最低生活保障制度。
根据云南省扶贫办对农村绝对贫困人口的监测测量结果，结合各地实施特困救助的人数、乡村人口、贫困发生率等，与省统计局、扶贫办商定了各州市的农村低保人数。在综合考虑各州市贫困人口数、经济社会发展水平、财力状况、乡村人口数等因素的基础上，按照省委、省政府关于重点向边境、人口较少民族和藏区县倾斜的要求，将全省16个州市分为5类地区分别确定了不同的资金分担比例，经过反复几十次的测算，与省财政厅共同拟定了资金筹集方案。在此基础上，以省政府名义下发了《云南省人民政府关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》。截止目前，全省16个州（市）普遍成立了州（市）、县（市、区）二级、有的地方还成立了州、县、乡三级农村低保工作领导小组或城乡社会救助工作领导小组和县、乡、村审批、审核、评议小组，怒江州和其他州（市）的部分县还充实加强了低保工作人员力量，安排了工作经费；16个州（市）126个县（市、区）出台了农村低保政策。建立了各州市农村低保方案的审核备案制度，并针对各地在工作中反映和存在的问题，与省财政厅联合下发了《关于开展农村最低生活保障工作有关问题的紧急通知》，制定下发了《云南省农村低保工作规程》，保障和推动了农村低保工作的健康发展。
截至2007年9月，中央安排农村低保资金25715万元和迪庆州农牧区特困群众生活救助资金943万元。省级财政共安排农村低保资金29054万元。除怒江、迪庆州外，其余14个州（市）共落实配套资金13153万元，全省各县（市、区）已筹集15150万元。同时，各地积极安排农村低保工作经费，全省各州（市）、县（市、区）共筹集农村低保工作经费777.48万元。年末，云南省共筹集资金8.34亿元，将全省228.4万农村绝对贫困人口纳入农村低保范围。
4、农村贫困居民的其他生活救助制度。目前对农村贫困居民的生活救助，除了农村最低生活保障外，依据救助对象的不同，有很多种类，救助标准也不一样，主要包括五保户供养、特困户救助、老乡干部生活困难补助、优抚安置对象补助等。2005年，云南省农村定期救济人数155982人，救济资金全年支出4790.5万元；临时救济人次数1265029人次。
——五保供养制度。目前，云南省共有五保对象141070人，截至2005年末，已经落实五保待遇的有86080人，其中：集中供养6936人、人均供养标准为1438元/年，分散供养79144人、人均供养标准为562元/年；共有敬老院722所、床位 14376个。“十五”期间，全省共支出五保供养经费2.13亿元。2007年，云南省在努力加大资金投入、提高已纳入供养范围的五保对象供养水平的同时，坚持应保尽保、按标施保的原则，认真落实资金，将新增五保对象纳入供养范围。并积极开展了全省敬老院建设实施方案的修改完善工作，进一步完善了对敬老院建设规模、资金筹集方案、分类补助办法、实施方法步骤、申报资助条件程序和管理办法的规定，初步拟定了敬老院五年建设规划、敬老院管理办法，截止2007年9月，全省已有16州市上报了60个县（市、区）280所敬老院的建设规划。全省计划用5年时间筹资8.1亿元，新建和改扩建一批敬老院，新增床位10万张，增加集中供养五保对象10万人，将集中供养率由4.7%提高到45%左右，进一步提高农村五保户的供养力度。
——老乡干部生活补助。1984年区乡体制改革前，在农村原答对一级基层任职的一批半脱产干部，由于年龄大、生病、文化低、体制变迁和换届等原因，陆续离开工作岗位。由于不少人年高体偌，丧失劳动能力，晚年省会存在很大困难。1990年1月起，云南省对任职满11年以上，男满55周岁，女满50周岁的，按任职时间长短，分别给予每人每年18-35元不等的定期生活补贴.截止1998年，全省共有3万老乡干部领到补贴，支出经费486万元。目前随着时间推移，这部分人数量将逐渐减少。
—— 在乡退休老红军和红军失散人员、在乡老复员军人和少数带病回乡的退伍军人生活困难补助。1999年，云南农村中有在乡退伍老红军和红军失散人员160人，在乡复员军人8万人，带病回乡退伍军人3万人，其中在乡老复员军人属于孤老的有3954人，给予定期定量补助。截止2004年，在乡退伍老红军老战士已经没有，在乡红军失散人员64人，每人每月补助177元，在乡复退军人定期补助人数81284人，每人每月补助95元。
5．城市流浪乞讨人员救助制度。认真贯彻国务院颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和民政部的《实施细则》精神，全省上下立即行动，顺利完成了由收容遣送到救助管理的根本性变革，积极帮助流浪乞讨人员解决临时生活困难。2003年8月至2005年底，共救助受助人员59038人次；共投入资金1280万元，分期分批对现有救助站进行了维修改造。
6．优抚安置制度。“十五”期间，结合双拥模范城（县）创建活动，各地双拥优抚政策进一步健全和完善，优抚资金投入逐步加大，共下拨抚恤事业经费7亿多元。全省已有110个县（市、区）建立了重点优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。广泛开展“爱心献功臣行动”，募集资金6068万元，帮助79680名重点优抚对象解决了生活、住房和医疗等困难问题。但是，目前优抚对象中还有近30万人在生活、住房、医疗方面存在不同程度的困难，特别突出的约有20万人。
7．城乡医疗救助制度。城市医疗救助，以制度建设为重点，大病救助为主，日常救助为辅，继续抓好28个县市区的试点工作。目前，开展城市低保对象医疗救助工作的县已由28个增加到69个，占全省129个县（市、区）的53%。据统计，2007年二季度，共已救助16817人次，支出资金1071.7万元。
农村医疗救助，2003年以来，云南省共下拨农村医疗救助专项资金7570.70万元，129万特困群众享受到了农村医疗救助。在搞好和新农合衔接的基础上，对特困群众实施重大疾病救助。据统计，截至2007年9月，全省共救助五保户、特困户1439538人次，其中，资助1400635人参加新型农村合作医疗，参合率占五保户、农村低保对象250.5万人的57.5%；救助未参加新型农村合作医疗人员9020人次；参加新型农村合作医疗后获得二次救助29883人次。农村医疗救助共支出医疗救助资金3656.42万元，其中，资助参加新型农村合作医疗支出1400.6万元,直接救助未参加新型农村合作医疗人员256.56万元，参加新型农村合作医疗后二次救助1999.26万元。
8．教育救助制度。现行的教育救助主要是对农村实行的义务教育救助体系、对城镇贫困学生救助和大学教育救助三个方面。
云南省农村家庭经济困难中小学生约占学生总数的24%，约160万人。在农村义务教育救助体系中，贫困生救助主要是实行“两免一补”（即免费提供国家规定科目的教科书、免收杂费和对学生学习费用给予补助），解决贫困学生入学问题。2007年，全省共免除610.2万名农村义教阶段学生的学杂费，补助199万名农村贫困家庭学生生活费，安排省级财政资金1.66亿元，排除农村中小学危房80万平方米，建设农村寄宿制学校校舍40万平方米。
其次，云南省政府还每年投入专项资金用于40所寄宿制民族中小学、3000所半寄宿制高小34万学生的生活补助，截止2002年末，每年补助经费4500万元，资助学生37.5万人。2000年以来，云南省政府又对25个边境县、边境沿线行政村的14万名小学生实行“三免费”（免收教科书费、杂费和文具费），2003年投入5600万元，受益学生40万人左右。第三，云南省初步形成了滇沪对口支援、省内先进地区与欠发达地区对口支援、各州市县学校间结对支援、县属学校对口帮扶边缘薄弱学校、高小对口支援中小学5各层次的对口支援体系。由此在全省初步建立起政府主导、对口支援、社会参与、勤工俭学，“免、减、助、补、扶”多种形式相结合的的家庭经济困难学生综合救助体系和机制。
城镇贫困学生的救助目前只在部分城镇地区，参照农村对城镇贫困学生在义务教育阶段实行“两免一补”，对持低保证家庭的子女在义务教育阶段基本实现“两免一补”；提出到2007年对持五保供养证和城镇“三无”对象的未成年人，基本实现普通中小学免费教育。
大学救助是2000年开始在全国范围实施的国家助学贷款，以及各种奖学金、助学金、补贴和减免学费组成了高校贫困生救助体系。云南省各大高校也实行了。
9．住房救助制度。2005年，云南省民政厅开展了最低收入家庭住房状况调查。同时，云南省建设厅与昆明、曲靖、红河、大理、玉溪5个州市签定了廉租住房建设责任制，建设廉租住房10万平方米，新增1800多套廉租住房，云南省财政提供5000万元资金，每平方米给予500元的补助。2006年，又新增建设廉租住房10万平方米。截止2005年12月31日， 全省已享受廉租住房保障的642户，未享受的221652户。住房保障方式主要是实物配租和租金核减为主。目前，省政府进一步加大了住房救助的力度，并完善了相关制度。
10．法律援助制度。法律援助制度是国家为保证法律赋予公民的权利在司法中切实得以实现，对于那些经济困难无力支付各项诉讼费用的公民提供法律上的帮助，以真实实现法律面前人人平等的一种法律制度，是社会救助体系中的重要组成部分。云南省已经建立，有效地化解了一些利益纠纷，但该项制度目前还处于起步和探索阶段。
（二）救助资金以财政资金为主，逐年增长
目前，云南省的各项救助资金都是以中央财政和省级财政为主，州市和县级财政配套部分救助资金，社会捐助、销售福利彩票等作为补充。从2002-2004年云南省民政部门救助资金来源统计表明，每年有约48 %的救助资金是中央财政拨的，云南省各级财政负担了52%左右的救助资金，其中省级、市级和县级财政分别负担了约25%、12%和15%；3年来救助资金增长较快，2004年与2002年比较，中央财政资金增加了28079万元，增幅达51.2%；云南省各级财政资金增加了30446.4万元，增幅49.1%。2007年，各级财政进一步加大了对社会救助的投入力度，但是仍然以中央和省级财政为主。
表1 2002-2004年民政部门救助资金来源情况表 单位:万元、%
|
分类
年份
|
抚恤、离退休、
福利救济
|
救灾
|
合计
|
其中
|
|||||
|
中央
|
云南省
|
中央
|
云南省
|
中央
|
云南
|
省级
|
市级
|
县级
|
|
|
2002
|
45271
|
50024.8
|
9600
|
12032.9
|
54871
|
62057.7
|
——
|
——
|
——
|
|
比例
|
——
|
——
|
——
|
——
|
46.9
|
53.1
|
——
|
——
|
——
|
|
2003
|
51817
|
60874.8
|
24500
|
20691.9
|
76317
|
81566.7
|
——
|
——
|
——
|
|
比例
|
——
|
——
|
——
|
——
|
48.3
|
51.7
|
——
|
——
|
——
|
|
2004
|
60650
|
66732.9
|
22300
|
25771.2
|
82950
|
92504.1
|
43697.9
|
21093.8
|
27712.4
|
|
比例
|
——
|
——
|
——
|
——
|
47.3
|
52.7
|
24.9
|
12.0
|
15.8
|
|
增减
|
15379
|
16708.1
|
12700
|
13738.3
|
28079
|
30446.4
|
——
|
——
|
——
|
|
比例
|
34
|
33.4
|
132.3
|
114.2
|
51.2
|
49.1
|
——
|
——
|
——
|
资料来源：《云南民政统计年鉴》（2002、2003、2004）。
（三）管理体系基本建立
云南省的社会救助体系的管理体系基本建立。救灾、农村救助、优抚安置等都在各级民政部门有专门的处室和工作人员负责。1998年，云南省为了做好城镇最低生活保障，专门在省民政厅成立了低保处，编制3人，现在5人；16个州市、129个县市区也都在民政部门相应成立低保的科室，州市编制2-3人不等，县市区编制1-3人，负责城镇最低生活保障制度的实施。其他各项救助制度的执行单位也相应的安排处室和工作人员负责各项制度的落实。2005年，云南省成立了城乡社会救助体系建设工作小组，由分管副省长担任组长，民政厅厅长和政府副秘书长任副组长，省发改委、财政厅、卫生厅、教育厅、劳动和社会保障厅、司法厅、建设厅、农业厅、扶贫办、统计局和总工会作为领导小组成员单位，都有一位领导参加。领导小组办公室设在民政厅。并要求不属于民政厅直管的社会救助制度，由民政厅牵头，相关部门负责具体执行。同年，还成立了分管副省长任组长的城市医疗救助制度试点工作领导小组。至此，云南省城乡救助管理体系基本建立。同时，云南省还出台了一系列的文件，对各项社会救助制度进行有效管理，使云南省城乡社会救助工作步入了规范化的管理轨道。
二、当前城乡社会救助体系面临的困难和问题
（一）现行社会救助的覆盖面尚未达到“尽保”
当前云南省城乡贫困人口数量大，贫困程度深，现行的社会救助体系尚未达到“尽保”。城镇贫困人口的情况看，据国家统计局云南省城市社会经济调查队统计，月人均可支配收入在400元以下的人口有147.02万人，按照常用的恩格尔系数法计算城镇居民的绝对贫困线是265.29元/人月， 2004年城镇贫困人口达93.4万人，贫困人口发生率为7.53%，且云南城镇贫困人口和贫困人口发生率呈逐年递增趋势。截止2007年9月享受城镇最低生活保障的低保人员有76.5万人，比统计部门统计的绝对贫困者少了16.9万人（国家统计局云南省城市社会经济调查队，2005）。
农村贫困人口状况，按照云南省扶贫办的预测，2007年末，农民人均纯收入在924元以下的绝对贫困人口有208.4万人，在924-668元之间的相对贫困人口有412.4万人，每年还有部分返贫人口。目前，扶贫部门主要实施以项目带资金，注重基础设施建设和产业发展，不考虑贫困人口的生活困难、医疗、住房困难等方面的救助问题。2007年，民政部门实施的农村最低生活保障制度纳入的贫困人口仅有228.4万人，仅占扶贫部门统计的贫困人口总数的36.79%，其他的农村生活困难救助只是针对一类人实行的补助，覆盖范围很小，难以完全覆盖全省农村的贫困人口。
另外，还有一部分农民身份的居住在城镇的居民，由于城乡分割的社会救助制度，被排除在了现行的救助体系之外，成为难以覆盖到的贫困群体。这部分贫困群体主要由两部分组成：一是进城务工的农民工。据2003年省农业厅调查，全省大约有农村富余劳动力750万人，其中已经转移就业的约有350万人，绝大部分从事非农产业，居住在城镇，其中有相当一部分农民工处于贫困状态；二是被征地农民，据2005年省政协课题组调查，全省1993年以来被征地农民有337.3万人，其中收入低于当地城镇最低生活保障水平的有20.6万人。目前，这部分贫困群体的生活水平比户籍所在地的农村的最低生活保障水平高，但低于居住地的城镇最低生活保障水平，由于地域分割，他们不仅难以享受最低生活保障的救助，其他相应的教育、住房、医疗等方面的救助也难以享受。
（二）救助标准低，难以保障救助对象的基本生存和发展
作为社会成员最后一道“安全网”，必须真正能维持社会成员的基本生活和发展，过低的标准难以达到这个目的，社会救助体系存在价值也就大打折扣。国家统计局云南省城市社会经济调查队计算出的城镇居民最低生活贫困线，按照恩格尔系数法计算的是265.29元/人月，按照基本需求法计算的是285.85/人月，但是2007年云南城镇低保制度对城镇低收入人口提供基本生活补助标准为210元/人月，每月平均补差仅有72.7元，分别比恩格尔系数法计算和基本需求法计算的少55.29元和73.85元，仅相当于恩格尔系数法计算和基本需求法计算的贫困线的75.16%和73.47%。扶贫部门认定的农村绝对贫困线是农民年人均纯收入668元，月均55.7元，按照国际上要求的每天每人1美元的贫困标准计算，月均约231元。但是2007年，农村最低生活保障发放的生活补助平均每月仅有30.43元/人，定期救济的困难户、五保户和其他救济户，月均救助是26.6元/人，农村医疗的大病救助标准按每年每人享受1次计算是每人每次仅579.81元。作为社会成员最后一道“安全网”，必须真正能维持社会成员的基本生活和发展，过低的标准难以达到这个目的，社会救助体系存在价值也就大打折扣。
表2 云南省城乡社会救助制度建立及补助情况表
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建立时间
|
实施范围
|
2004年救助标准
|
救助方式
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|
灾害应急救助生活救济
|
建国以来
|
全省
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46.42元/人年
|
临时救助;实物救助为主
|
|
|
城镇低保
|
1998
|
全省非农业人口
|
210元/人月,2007年1-9月人均每月实际补差72.7元
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定期定量
|
|
|
农村低保
|
2007
|
全省
|
365.15/人.年
|
定期定量
|
|
|
医疗救助
|
城镇
|
2005
|
69个县市
|
人均637.27元/次
|
|
|
农村
|
2003
|
全省
|
参加合作医疗10元/人年
|
一次性补助
|
|
|
大病补助人均579.86元/次
|
门诊费和医药费减免
|
||||
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教育救助
|
1995
|
全省
|
按照实际费用
|
费用减免、现金补助
|
|
|
住房救助
|
2005
|
5个州市
|
补助500元/平方米
|
租金补助\实物配租和租金核减
|
|
|
五保户救助
|
1956
|
全省
|
集中: 1438元/人年
分散: 562元/人年
|
定期定量
|
|
|
老乡干部生活困难补贴
|
1990
|
全省
|
85元/月.人
|
定期定量
|
|
|
在乡红军失散人员
|
1998
|
全省
|
177元/月.人
|
定期定量
|
|
|
在乡复退军人
|
1998
|
全省
|
95元/月.人
|
定期定量
|
|
|
乞讨人员救助
|
2003
|
全省城镇
|
244.17元/人年
|
建救助站，提供食宿
|
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资料来源：根据云南省民政厅有关资料和《云南民政统计年鉴》（2004）、2007年工作总结整理而来
（三）救助资金来源渠道单一，影响社会救助体系的不断完善
目前，社会救助资金主要依靠各级财政拨款，只有少量资金来源于社会捐助，资金来源渠道单一。各级财政财力有限，尤其是云南贫困地区面积大，州市、县两级财政绝大多数属于吃饭财政，入不敷出，难以满足不断增加的社会救助资金的需求。2006年，全省人均财政收入851元，农民人均纯收入仅2250.46元，129个县（市、区）除了盘龙、安宁、呈贡、水富、畹町、大理市的人均财政收入在千元以上，巧家、镇雄、大关、威信、宁蒗、元阳、红河、西畴等县不足100元。低于全省人均财政收入的县市有116个，占全省县市的89.92%。人均财政收入最高的安宁市为2207元，最低的红河县仅为66元，相差33倍。随着社会救助项目的增加、社会救助覆盖面的扩大、救助标准的提高，如果中央和省级财政不能相应增大投入力度，救助资金缺口将日益增大，将会影响云南省城乡社会救助体系的进一步完善。
（四）多头管理，资源分散，救助制度尚未形成有机整体
一方面，各项救助制度之间缺乏协调，没有形成合力。目前，云南省的各种城乡社会救助制度虽然已经初步建立，但是各项救助制度各自为阵的现象突出，没有形成一个完整的救助体系。一是城镇社会救助项目单一，各项制度之间协调性不够，难以形成有效的综合救助。目前，城镇的社会救助从覆盖面和救助的力度来看主要还是以城镇最低生活保障为主，但仅是单一注重贫困居民的最低生活需求。一些专项的救助，如医疗救助、住房救助和教育救助等，因制度不完善、缺乏协调、，致使一些减免服务性收费的优惠政策很多救助对象没有享受到。截至2007年9月，城镇低保制度已经对76.5万人的城镇低收入人口提供了基本生活补助，但相应的医疗救助和教育救助尚未全面开展，截至6月被医疗救助的人次数仅有16817人次；住房救助的廉租住房来源匮乏，至今只满足了0.3%的低收入家庭。而一些有助于帮助贫困人口摆脱现状的支持性项目，如就业救助，由于缺少贫困人口的参与，造成了一些项目的选择与居民的需求不同，救助效果不明显。二是农村社会救助项目繁多，尚未形成有机的社会救助体系。2007年，云南省农村全面开展了最低生活保障制度，但是同时五保户供养、老乡干部困难补贴、在乡复退军人补贴等其他的生活救助仍然在实施，且救助标准不同，繁多的救助项目容易出现重复救助、救助资源流失和浪费的现象，有限的救助资源难以达到效益最大化。此外，农村的医疗救助，帮助缴纳参加新型合作医疗的参合费，但在享受报销优惠的政策方面缺乏协调，贫困人口的利益没有很好的得到保护，大病统筹的人数少、报销条件和比例不合理，贫困人口能够获得的救助不多。
另一方面，社会救助多头管理和实施，缺乏统筹。目前社会救助内容、项目繁多，各项社会救助制度在实际工作中逐步发展起来，目前社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特点。一是不同的社会救助制度由不同的单位或部门具体负责和实施，多头管理，缺乏统一管理。目前，灾害救助、最低生活保障、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村困难救助等制度在民政厅分属于3个不同的部门管理，其他一些专项制度如教育救助、医疗救助、住房救助、法律援助等分属不同的单位。虽然建立了云南省城乡社会救助领导小组，但是各个单位之间没有建立信息的共享机制，在各个制度的制定和实施过程中缺乏相互沟通、相互衔接和协调的机制。二是部门分割，资源分散，导致社会救助缺乏联动机制，一方面将可能导致救助资金的使用出现重复救助，并会给救助对象套取救助资源制造机会，另一方面难以有效的满足救助对象的各种救助需求，造成资源浪费与不足并存。。
（五）现行的管理和执行部门缺乏必要的工作条件
一是基层办公手段落后。基层部门尤其是社区（村委会）缺乏必要的办公设备，办公手段落后，至今未完全达到所有救助资料的标准化管理，在不同的分管部门或单位之间未形成网络化，在管理和执行相关社会救助措施时难以做到快捷、准确和有效。二是基层工作人员少，缺乏办公经费，难以有效开展社会救助工作。社会救助工作强调准确和有效，必然要做到对救助对象的准确确定，救助资源的发放快捷，但是这些除了依靠现代化的办公手段外，还需要一定数量的工作人员认真、负责的调查和访问，但是目前云南省的相关工作人员严重不足，几乎没有办公经费，社会救助工作举步维艰。例如城镇低保制度实施的有效性和针对性必须依靠对救助对象的大量调查和核实，但是目前云南省全省约有低保专职工作人员310人，每个县级低保部门专职工作人员只有1-3人，乡镇（街道）和社区由民政干事代办，没有专职工作人员，救助对象的调查主要依靠社区和乡镇无偿服务。云南省的县市区中，享受城镇低保的人员最多的昆明市东川区有20026人，最少的禄劝县也有759人。随着社会救助体系的完善，社会救助的范围、人数、项目不断扩大，工作量不断增加，对工作质量的要求也在不断提高，仅仅依靠社区无偿服务是不可能做好社会救助的。
（六）立法滞后，城乡社会救助难以形成长效机制
我国至今没有一部关于规范社会救助制度的法律法规，当前的社会救助制度的建立、筹资、运作、管理和实施都是依靠各级政府的相关文件和政策，所有的制度建设和实行过程中存在着随意性和不稳定性，使制度缺乏可持续性。而从国外的经验来看，社会救助制度的建立和完善是一个国家社会稳定、经济发展的保证，将作为一个长效机制存在，没有法律法规的保证是无法做到的。立法滞后将是阻碍城乡社会救助制度进一步完善和规范的重要问题。
（七）缺乏有效的评估和监督体系
目前的社会救助制度在整个执行过程中和每年年末都缺乏对政策实施效果的科学评价和监督体系。目前只是审计部门和上级主管部门对资金使用和管理方面的监督，这种监督存在滞后性和简单化。同时，对各项社会救助制度的本身及其效果缺乏科学的评价，对致使各项制度的有效性缺乏客观的认识，对今后社会救助制度的进一步完善和调整不利。
三、今后城乡社会救助体系发展取向与展望
近几年来，随着政府职能的转变以及政府为全体社会成员提供公共服务责任的强化，在社会政策的各个层面（如社会保障政策、医疗卫生政策、教育政策、住房政策、收入分配政策等）逐渐形成了全面而稳健的调整态势，并影响着宏观经济调控的政策取向。党的十七大报告中对社会政策的调整体现了：以科学发展观统领社会经济发展全局，坚持以人为本，加快推进以改善民生为重点的社会建设，更加注重社会经济生态的协调发展，更加强调社会公平，力求使全体人民共享改革成果的发展主旨。
在这样的背景下，云南省城乡社会救助体系建设的理念、思路、制度安排都将随之不断调整和逐步完善。
在发展理念方面，坚持以人为本，坚持生存和发展并重，通过建立合理、公平、有效的机制，使城乡贫困群体的尊严和基本生存条件得到维护和满足，使他们的基本发展条件得到保证。为此，将要改变社会救助的理念，变消极救助为积极救助，变单纯的现金救助为综合服务救助，变对象化救助为参与式救助，变救助脱贫为促进能力，改变社会救助是以保障救助者的生存为最终目标的理念，树立将保障其生存作为一个基础，在此基础上重视被救助者能力建设，以各种配套救助措施，鼓励和促进被救助者通过自助来摆脱贫困的救助理念。
在发展思路方面，将进一步促进城乡统筹，加快城乡社会救助体系的相互协调和转化，与城乡统筹发展的进程相一致，逐渐形成城乡一体化的社会救助体系；将不断提高社会救助的针对性和有效性，逐步采取分类救助和差别救助的救助方式，完善鉴别、评估和监督系统；将更加关注社会救助的覆盖面和横向公平性，力求让不同地区的贫困群体享受大体相同水平的社会救助；将把社会救助的制度化、规范化作为重点，加快其立法的步伐。
因此，今后城乡社会救助体系的建设将更加注重制度之间的协调和整合，制度设计的公平性、有效性，制度实施的可操作性，城乡社会救助体系将成为一个长效机制。。
四、若干政策建议
（一）促进城乡统筹，逐步建立城乡一体的社会救助体系
随着小城镇的建设步伐的加快和农村劳动力的转移就业人数的增加，打破城乡二元社会经济体制的束缚，逐步建立城乡一体的社会救助体系已势在必行，但在现阶段不能简单的把农村社会救助水平提高到与城市相同或降低城市社会救助水平，以实行城乡一体化的城乡救助体系，我们建议分阶段、分步骤的推进城乡社会救助体系。第一阶段（2008-2010年），争取在城镇和农村分别建立和完善与其需求相适应的社会救助制度，逐步建立城乡社会救助体系的转化和协调，实现被征地农民、以及进城务工、有固定居住地点、在城镇连续居住5年以上的农民工及其家庭，根据其自身的方便和需要可以自由选择进入城镇或农村社会救助体系的机制，同时不断提高农村社会救助水平，力求缩短与城镇社会救助的差距；第二阶段（2011年以后），争取到2011年废除户籍制度，建立城乡一体化的社会救助体系。
（二）实行分类救助和差别救助，建立多层次的社会救助体系
一是不同区域制定不同救助标准。建议针对云南目前存在地区发展不平衡的问题，按照经济发展水平进行分类指导，建立多层次的社会救助体系。根据经济发展水平、物价指数、最低工资收入水平、基本生活保障的需求情况等因素把云南省的129个县市分为发达地区、一般地区和贫困地区三个层次，请云南省统计局每年按照一定的计算方法算出三类地区的最低生活保障标准，并根据不同地区的基本医疗费用、教育费用和住房租金等情况，实施不同标准的社会救助。二是不同需求实施不同的救助。打破过去平均救助的做法，更加注重救助前的调查和与被救助者的交流，强调被救助者的参与，根据被救助者的实际需求给予有针对性的救助。三是不同人群实施不同的救助。对社会救助的低收入人口进行分类，可以按照有无劳动能力分为有劳动能力者、半劳动能力者和无劳动能力者；按照年龄分为未成年人、成年人和老年人。不同的人在救助标准、救助方式、救助条件、救助项目等方面都不相同。例如，美国的社会救助法律上规定，有劳动能力的成年人必须在两年内找到工作并限制享有福利金为5年；有工作能力、没有子女负担的人，在任何3年期间只能领取3个月的食品券。“分类救助”和“差别救助”能够集中资源救助老人、未成年人、残疾人等更需要救助的人，也能防止“养懒汉”，激励低收入者尽量自力更生。
（三）整合资源，完善社会救助制度，加强制度间的协调
一是城乡生活救助以最低生活保障制度全部囊括并定期调整标准。建议取消种类繁多的农村生活补助，统一用农村最低生活保障制度进行救助；定期调整救助标准，以适应最低保障的需要。可以根据不同区域城乡最低生活费用、城乡居民消费价格指数等因素，每两年调整1次城乡最低生活保障的救助标准，确保社会救助制度有效的保障贫困者的基本生存。
二是加强各项救助制度的关联度，实行综合救助，提高社会救助体系的整体效益。各项不同的救助制度相互补充、相互协调在社会上才能形成一个“安全网”，也才能构筑一个有效的城乡社会救助体系。国外的一些社会救助制度比较成熟的国家，其各项社会救助制度之间的关联度都较高，例如美国的社会救助制度中，生活补助金与医疗救助、食品券共同构成了贫困者的基本生存的救助，获得了生活补助金的贫困者就同时获得了医疗救助、食品券，不需要重新申请。此外，政府还根据贫困者不同的需求又设了相应的救助制度，如住房补贴、老年人、残疾人优惠待遇、抚养未成年儿童家庭救助等。因此，为了提高社会救助体系的整体效益，必须加强最低生活保障制度与其他各项救助制度之间的关联度，使这些制度之间相互补充、相互联系、相互协调。为了提高制度之间的协调性，其他救助制度的标准也应该根据各项救助项目基本需求的变化，尽量做到每两年调整1次，。
（四）构建高效的城乡社会救助管理体系
一是建立定期联席会议制度，实现社会救助项目的统一管理。云南省已经成立了城乡社会救助体系领导小组，应该建立领导小组成员单位的定期联席会议制度，每季度或半年，必须召开一次联席会议制度，会议上，各单位通报社会救助的实施情况，协商或讨论社会救助制度中存在的问题，提出完善的建议和意见，并制定社会救助体系的发展规划。同时，各个成员单位必须建立信息共享制度，利用网络及时进行信息交流。在领导小组休会期间，设在民政厅的领导小组办公室应对社会救助方面的日常事务进行全面管理和监督，并督促各项社会救助制度的执行单位按时按质做好社会救助工作。
二是调整和配备相应的工作人员和工作经费。社会救助工作是一个复杂的社会系统工程，省、市、县、办事处（乡镇）、社区（村委会）五级都必须有足够的专职工作人员，尤其是县和社区（村委会）具体执行和实施，必须有一定数量的专职工作人员完成对救助对象的调查、审核、救助金的发放等工作，随着低收入者的不断增加，对工作人员的需求就更大，而社会救助工作人员从事社会救助工作，必须有一定的办公条件和工作经费，否则，整个社会救助体系就难以高效运转。在英国，负责管理社会救助工作的社会保障部有职员2800多人，约占全国社会保障系统的3.03%，负责社会救助具体运作的补助发放机构在全国有7万人，占全国社会保障系统的74.5%，每个最基层的分区办事处约有工作人员300人左右。1994-1995年财政年度，全国社会保障预算开支达800亿英镑，行政管理费40亿英镑（人均管理费4.2万英镑），相当于总开支的5%，由政府拨款。所以，建议中央和省级财政增加从事专职社会救助工作人员的编制，尤其是基层管理部门的工作人员，把工作经费纳入民政事业经费预算，按照社会救助资金总额的一定比例拨付工作经费。工作经费可以实行各级财政分担，但是考虑到贫困地区地方财政困难，中央财政应该给予倾斜。
三是加强基层现代化办公手段建设，不断提高社会救助工作的质量。 必须尽快加强基层执行机构的现代化办公手段建设，实现信息化，对救助对象逐渐实现信息化管理，中央财政和省级财政应该在办公经费中统一考虑。并建议各个相关单位之间建立信息共享制度，实现省内社会救助信息网络化管理，任何一个救助对象获得任何的救助，在网络上都会有记录，避免信息的重复建设和救助资源的浪费。
（五）积极培育社区救助组织，鼓励社会参与社会救助
积极培育社区救助组织，逐步形成“政府主导、社会参与”的社会救助体系。社区救助组织的性质是公益性非赢利组织，其职能是辅助政府开展社会救助工作，可以负责社会救助对象的调查、核实，对救助制度落实情况进行监督和评估，向社会各种组织和个人筹集资金开展贫困者需要的其他方面的救助，对政府的救助制度提供有益的补充。
（六）多渠道筹集资金，加大社会救助的投入
一是建立各级政府逐年增长机制。通过法律法规，建立社会救助资金按照各级财政增长幅度逐年增长的机制，确保社会救助资金随着云南省经济发展和各地方财力的增长，能够逐步加大投入。省级财政的救助资金按比例逐年增加，向贫困地区倾斜，发挥财政投入的导向作用；各州市、县市区要将社会救助资金按比例纳入同级财政的预算，确保社会救助的需要。
二是多种形式筹集救助资金。福利彩票公益金每年应安排一定比例用于社会救助，根据残疾人纳入低保范围的比例，各地应提取当年征收残疾人保证金的8%，用于社会救助。根据被征地农民纳入低保的实际，各级政府要将土地收益中的一定比例用于被征地农民的最低生活保障、医疗救助、教育救助和住房救助等方面的支出。
三是积极动员社会力量参与。要大力弘扬社会互助新风，广泛发动社会各方面力量，积极开展面向城乡困难群众的捐赠和送温暖、献爱心活动，并通过一些优惠政策鼓励机构和个人积极参与社会救助的募捐活动。
（七）尽快建立社会救助的相关法律法规
要建立和完善社会救助制度，加快社会救助法制建设，使社会救助工作有法可依。从世界社会救助立法的历史看，加快社会救助法制建设，主要应该抓好以下两项工作：一是要抓好单项法规的建设，如城乡最低生活保障法、城乡医疗救助法、城乡教育救助法、老年人救助法、农村扶贫与灾害救助法和城乡残疾人救助法等等；二是要抓好地方性法规的建设，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的社会救助方法。根据云南省的现状，应该加快最低生活保障和基本医疗救助方面的地方性法规的建立，可以根据各个社会救助制度实施的成熟程度先后制定相关法规，使社会救助逐步走向有法可依，同时也能够为国家提供借鉴，促进全国性法规的尽快出台。
（八）尽快建立科学的评估监督体系
为了尽快完善社会救助制度和整个社会救助体系，我们认为必须尽快建立评估监督体系。一是对社会救助制度的监督除了资金使用和管理方面的监督外，还应该包括救助工作机构和人员的工作质量、工作态度等方面的监督；二是定期对各项救助制度实施后产生的社会效益进行科学的评价，促使各项救助制度不断得到完善；三是监督和评价除了政府的上级主管部门、审计部门外，还应该让社会研究机构、社会相关团体等进行“第三者”调查研究和评价，以达到评价的客观性和公平性；四是要建立公开、公平、公正的群众评价机制，让群众参与评估和监督，保证其真实性和客观性。
参考文献：
1、 张暄、谢芳等著：国外城市社区救助，中国社会出版社，2005年1月。
2、 洪大用：转型时期中国社会救助，辽宁教育出版社，2004年2月。
3、 李春玲、赵珍：城乡一体化社会救助体系构建，新疆农垦经济，2006年第6期。
4、 吴学军：关于建立新型城乡社会救助体系的思考，前沿，2006年第10期。
5、 顾昕、高梦滔：中国城乡社会安全网的覆盖面与横向公平性问题，河北学刊，2007年3月。
6、 张浩淼：协调视角下的社会救助，社会科学研究，2007年第2期。
注释：
[1] 本报告得到云南省民政厅的大力支持和协助，提供了有关数据和资料，并对文章提出了意见和建议，特此感谢。但文中如有不妥之处，由笔者自负，特此说明。
原载：平与可持续发展——中越经济改革比较论坛第四届年会暨亚洲转轨国家经济政策对话 论文集
（责任编辑：代丽）
来源/作者：经济所
