普红雁：我国地方监控机制分析
时间：2010/11/11 12:21:00|点击数：
提要：我国中央政府依靠什么样的机制监控地方政府；这个机制与权力结构以及社会结构的内在联系；我国地方监控的特点和问题。
主题词：地方监控机制 权力结构 社会结构 全能监控 事后监控
1958年，我国几乎同时发动了两个大规模的政治运动：大跃进和人民公社。耐人寻味之处在于大跃进是经济权限的大幅度下放，而人民公社则是社会权利的大幅度上收。一收一放，居然并行不悖。
1958年毛泽东提出如下的思想：“我们的方向，应该逐步地、有次序地把工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）组成为一个大公社，从而构成为我国社会的基本单位。”①7、8月间，《红旗》杂志、《人民日报》皆在显要位置对之加以公开宣传。这个思想经同年8 月中央政治局北戴河会议形成决议，发动了大办人民公社的运动。同样在这个会议上，对本年5 月八大二会议发动的大跃进正式加以肯定支持，进一步地在全国范围内开展大跃进运动。
为配合经济上的大跃进，中央大规模地向地方下放权力，规模之大可以从如下几个简单数据看出：中央直属企事业，1957年为9300个，到1958年底仅留1200个，下放88％，省和省属企业所创造的工业总产值从1957年的54％骤升至1958年的73％；1958年中央财政开支较之1957年下降14％，省级财政开支却增加了近150％； 与此同时，计划管理权、基本建设项目审批权、劳动管理权也全面下放。②
北戴河会议后，全国农村一哄而上，到年底，全国十四万个农业合作社合并为二后万六千个人民公社，全国农村人口99％以上参加了公社③。以如此急骤的行动来完成一项重大的社会改造，令人最感惊讶的倒不是决策者的魄力，而是以上收社会基本权利为主要内容的人民公社运动居然贯彻得如此顺利和彻底。
这段历史之典型，不仅仅在于大跃进和人民公社之奇特抢眼，还在于它如此突兀地凸现了我国中央和地方关系上的一些关键性的问题：
中央雪崩似地放权，地方无话可说；中央抄家般地收权，地方也只能照办。（58年下放的权力，60年底就开始上收）是什么样的权力结构，让中央如此收放自如呢？此问题之一。
权力结构能让中央收放自如，却不能同时保证中央得心应手。58年前后的闹剧不过是我国中央与地方关系史上“一收就死，一放就乱”系列怪圈中的一个，大跃进所造成的巨大浪费以及经济活动的极度混乱，固然有中央严重失策的原因，但又何尝不是权力下放之后，中央无力控制局面的恶果。这就给人一个强烈的印象。权力下放地方后，中央就不能有效监督其无序行为，而最终不得不用上收权力的方式来控制局面。为什么中央可以轻易地收放权力，却不能同样潇洒地管理地方呢？此问题之二。
其中特别饶有兴味的是，中央与地方之间的集权与分权只是政治系统内部的权力调整，而上收社会权力，将整个社会行政组织化的过程却一直没有停止。在大跃进向下放权勇攀高峰的同时，人民公社向上收权也达到了极致。而1960年中央即开始回收下放地方的权力，但上收权力之后形成的政治社会一体化的社会结构却没有同步的质的变化。这让人不禁要提出这样的问题：政治和社会的关糸与中央和地方的关糸之间究竟有什么样的内在联系呢？此问题之三。
一、 社会结构与权力结构
首先必须回答的是：什么样的权力结构让中央能如此轻易地收权和放权。
我国实行中央集权，地方权力由国家中央权力自上而下的分配而获得。权力在地域上的分配自然以保证中央对全国强有力的控制为前提：纵向权力结构以向上高度集权为目的，横向地方权力结构也以有利上级控制为原则，这是我国权力结构的内在逻辑。
1982年宪法所设计的横向地方权力结构充分实践的标志主要表现在由地方权力机关真正控制地方规范权。尽管宪法设计的权力结构一样遵循有利自上而下控制的原则，但显而易见的是，如果地方规范权真正由地方权力机关所掌握，中央对地方、上级对下级国家机关的控制将因程序的间接性而相对减弱（地方党委─→人大─→地方政府）。换句话说，权力集中于各级地方党委的横向地方权力结构（地方党委─→地方政府）使上级可以直接控制下级地方，有利向上之集权。
地方权力机关的不完善，行政机关直接受党委控制，实质上成为党委的执行机关，不仅使法理设计的地方党委─→地方人大─→地方操作权（政府、法院、检察院）的三个层次变成了党委─→地方操作权的两个层次；而且，进一步地，由于党委在直接控制行政权的同时又取代人大实际上掌握了地方规范权，这势必引起地方操作权平行分工的变化：法院、检察院不能享有与行政机关平等的地位，当然也不可能对行政权实施正常的制衡和监督。地方权力结构由此形成了如下的分配格局：地方权力向本级党委高度集中。由于地方县级以上的党和国家机构设置和权力运行程序完全一致，而且前述党政不分和人大不完善的状况广泛存在于各地方各行政层级中，故此横向地方权力向党委高度集中的权力结构也同样广泛地存在于全国各级。对此邓小平同志有非常精确的描述：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”④
横向地方权力集中于本级党委，各级党委听命于上级；通过这条权力通道，上级可以轻易地决定下级重要的人事任免，影响地方重大决策。法理上地方分权的主要内容基本被这一条自上而下的权力通道所左右，向上集权成为我国纵向权力结构的基本特点。每一层次都受到上级完全的控制，又同样地对所属下级进行完全的控制，美国人詹姆斯·R ·汤森把这种权力关系描述为“每一个官员都是他上司的铁砧和他的下级的锤子”⑤，十分精彩形象。这种层层集权的权力结构在建国后不久就基本固定下来，完全可以作为分析之后我国中央与地方关系的基本前提之一。尽管1982年以后党和国家一直把完善人大制度作为我国民主和法制建设的中心工作，但人大不完善问题至今没有得到真正的解决。而各级人大正是法理上地方分权的组织基础，人大不完善意味着层层集权的权力结构依然是我国地方权力结构最基本的存在方式。
横向权力集中于党委的权力分配格局的形成和存在，是因为这样明显有利于上级对下级的控制，符合中央集权的内在逻辑。于此也就不难理解中央何以能如此轻易地放权和收权了。
国家立法机关的不完善，政治途径堵塞，使行政途径成为唯一通畅的集权与分权的渠道；而无论收权放权，皆属权宜之计，明显缺乏稳定性和制度性；层层集权的权力结构迫使下级依附于上级，决定权力分散与集中的主动权完全在中央，地方只能以被动的方式影响中央决策；而且收权和放权都只涉及经济管理权限，中央从未下放过政治性权力，那意味着下放权力是以不改变原有权力结构为第一原则。但为什么，在层层集权的权力结构没有什么变化的情况下，中央竟无力控制权力下放之后的地方无序行为呢？（“一放就乱”）
我们心中还有另一个疑团，从1954年集权开始，到1978年，我国经历过三次大规模的分权与集权，都只是在中央和地方之间来回打转。前面提到过，在中央通过大跃进运动向地方放权的同时，也在经由人民公社运动进一步上收社会的基本权利，放权与收权何以能并行不悖？倒底是什么样的内在逻辑把两个表面相互矛盾的运动捆到了一起？
从社会主义建设来说，这一点都不稀奇。事实上，早在1956年，无论在农村和城市，生产资料私有制的社会主义改造已取得决定性的胜利，公有制和计划经济已成为我国经济生活的基本事实。这就是说，已然形成的政治经济一体化的经济体制使得国家成为唯一有权力管理经济生产和进行社会资源配置的力量。自然，财经管理权限的分配只能在政治系统之内进行了。大跃进的权力下放是为了提高地方政府的积极性，以配合经济上大跃进的国家政策；而人民公社运动则是前此社会主义改造进程的继续，无非是把农业的控制权从合作社上收到人民公社。前者是者制度内如何管理的具体问题，后者则是进一步加强社会主义制度的问题，当然两不相伤。
同时，我们不要忘记，中央下放的权力不包括任何政治性权力，那表明“中央保留了收回这些权力或干预其贯彻执行的权威；权力分散并不保证下级有权永久或自主地行使自己的权力。”⑥而人民公社运动的向上收权却绝对意味着政治系统加强了对农村社会的控制。也就是说，中央的放权和公社的收权都是完全符合层层集权以保证中央集权的内在逻辑的。
任何一个组织都是范围更广泛的环境超系统的分系统。而特定的系统一旦建立起来，就会设法根据自己的需要来控制和改造其环境。这中间最有能力影响其环境的莫过于政治系统了。从这个意义上讲，我国的社会主义建设，在公有制和计划经济基础上创造了一个层层集权的中央集权的政治系统的同时，也为这个政治系统创造了与之相配合的社会结构。这是一个什么样的社会结构呢？
在农村，人民公社是农村生产资料公有制的基本单位，具有基层行政单位和经济管理单位双重身份，所谓政社合一；其管理完全依靠行政强制性手段，覆盖农村社会的方方面面。在城市，公有制成为单一经济成分的前提下，绝大多数社会成员都属于特定的组织，包括企业、事业、国家机关等，也就是人们常说的“单位”。纯属标准的行政组织，几乎无一例外地复制了有利高度集权的国家基本权力结构和缺少透明度的权力运行方式以及自上而下的人事任免制度；而每个“单位”又最大限度地包揽了单位成员的生老病死等基本生活内容，加之公有住房制度，僵硬的人事流动制度和严格的户籍制度，使绝大多数城市人口严重依附于特定的“单位”。国家行政力量可以通过这些具体的“单位”充分干预任意社会成员的工作和生活。形成了政治与经济一体化、政治与社会一体化的社会结构。
在政治系统中，每一层次的权力结构均是对自己上一层次的权力结构的复制；乡复制县，县复制省，省复制中央，在全国范围内形成了层层集权的中央集权的权力结构。进一步，为了实现对社会的强有力的直接控制，又将层层集权的权力结构复制于全社会，使社会达到高度的政治化、行政组织化。真正实现了毛泽东之以“公社”构成为我国社会的基本单位的思想。这样，绝大多数社会成员都依附自己所在之组织，这些组织又都依附于特定的国家政权机关。从理论上讲，中央政权可以通过层层集权的权力结构控制整个政治系统，政治系统又可以依靠仿佛自己派出机构一般的高度行政化的社会组织控制整个社会。以此来理解大跃进的放权和人民公社的收权也就不奇怪了。事实上，改革开放前，新中国集权与分权都是在政治系统内部进行，对社会则只有上收权力，并没有下放权力的动作。而所谓改革开放，主要内容就是下放权力，其核心内容就是向社会下放权力。
就政治系统与其环境超系统──社会的关系而言，有两种最基本的存在形式：一种是政治系统相对社会是一个开放系统，它们中间由一条可渗透之界线联接，与之相应的是以政治与经济、政治与社会相分离为基础的“多元社会”；另外一种则对社会呈封闭状态，它们之间的界线固定而不可渗透，与之相应的是以政治与经济、政治与社会一体化为基础的“总体社会”。我国社会显而易见是典型的总体社会，并在人民公社运动中发展到极限。但近二十年的向社会下放经济活动权力的改革开放逐渐使政治与经济相分离（社会主义市场经济），开始促使我国社会由“总体社会”向“多元社会”演进。
政治系统对社会保持强控关系，政治系统本身由层层集权的权力结构控制，这都是在强化中央集权的前提下形成的，表面看起来，中央对地方、上级对下级的监控应该不成问题，但情况并不那么简单。
二、 我国地方监控机制分析
地方政权之设立是为了实现国家对全国地域及居民的统治，其首要职能就是在本地方执行国家意志和上级指令，保证中央政权对全国的统一领导。这种统一领导实现与否可以两个主要方面的情况来判断：一是全国统一的国家法律是否得到切实之执行；二是国家的政治、行政指挥能否在全国范围内贯彻到底。对我国政权这样一个超大系统而言，前者代表了各系统组成部分之间所应具备之一致性和协调性，惟其在这样一个基础上，中心指挥系统对各层次的各级组成系统的指挥控制才能通畅无阻。
从中央对地方的监控来说，这就有个分工的问题。一般说来，现代享有长期稳定、健康之政治局面的国家，其政治制度的设计大致有三类监督，分工各有不同。第一，自上而下的纵向监督，以行政监督为主；监督者与被监督者为行政统属关系，监督的基础是高于被监督者的行政权力；监督的目的在于控制，以确保国家、或上级政治、行政之指令能在全国范围内贯彻到底。第二，横向平行监督，强调法律监督；监督者与被监督者之间相互独立，权力与地位平等；监督的目的在于制约，以保证国家公共权力的使用合乎国家法律、地方法规。第三，自下而上的监督，以民主监督为主；监督的基础在于公共权力来自公民权利，公共权力必须用于社会公共目的；监督的方式包括投票选举、政党政治、社会舆论、决策建议、行政诉讼、举报投诉等等，比较激烈的方式还有游行示威之类的；强调政府行为合乎民意以及行政权力的使用不与国家法律和社会道德规范相抵触。
前两项监督属于政治系统内部各分系统之间的关系问题，其关键全在权力结构。我国横向向本级党委集权，纵向向上级集权的权力结构为第一类监督提供了完全的保障，而却并没有同时为平行监督创造必不可少的独立性，使之不得不从属于自上而下的党政权力而处于低效甚至无效的状态。自下而上的监督则端赖于“多元社会”及其与政治系统之间界线的可渗透性，没有这两项前提，此类监督只能沦为一句虚谈。我国的情况正是如此。
由此决定我国地方监控的基本格局：真正有效的监控横向来自于本级党委，纵向来自于上级；平行监督与自下而上的监督处于低效、甚至无效的状态。谁也不会怀疑这一监控机制严格遵循了有利向上集权的逻辑，但你若对其监控的有效性抱有同样的信心的话，那就错了。
根据现代系统论有关特大系统分层次调节的组织原则，系统控制之成功有效取决于两个基本条件。其一，大系统内的各部分必须有独立的调节能力，对于层层集权的权力结构来说，这一点不成问题；其二，各部分之间具有一致性和相互协调性，具体说来，就是中央对地方，上级对下级，经由各行政层次直至基层的权力和信息通道足够通畅以及不具有统属关系的各行政组织之间能够相互协调。客观上讲，在我国如此庞大的地域上，不可能由单一权力中心进行有效调控，必须在中央之下分设地方性权力中心，要求它们具有自我调控能力，以实现中央调控的纵向分工；与此同时，各地方之间必须保持充分的一致性，使各独立的部分不致相互封闭而成为一盘散沙。当地方拥有足够的权力时，独立调节没有问题，但是，拥有足够权力的地方因社会和平行制约机制的缺失而常常发生恶性自我膨胀和自我封闭，严重破坏大系统调节所必不可少的一致性要求。
第一，一致性问题。全国范围内的各级政府、各部门、各行政组织的一致性有三个方面的内容：全国统一的法律、统一的社会道德规范以及统一的意识形态。上述政治系统的各组成部分会自觉自愿地维护这些一致性内容吗？确有这种可能性，但我们不能把一项研究建立在理想的假设之上，因为制度为其他可能性留下了足够的空间。
（一）国家行政机关的利益主体化与一致性问题。在传统计划经济体制下，由于不承认个体社会成员甚至企业成为独立的自主性利益主体的可能性，从而彻底上收整个社会的经济活动权力，由各级国家机构来掌握。权力与参与分配的程度相挂勾，形成了国家行政机关利益主体化的机制。1980年开始实行的“财政大包干”的国家财政体制实际就是调动与利用地方政府利益主体行为以推动经济发展。1995年实行的分税制并没有解决这个问题，因为国家行政机关利益主体化的基础是它所掌握的大量经济管理权力以及社会对它的依附性关系，基础没有根本性变化，国家行政机关利益主体化的现象就不可能靠财政和经费管理办法的改革来消除。这种利益主体化将极大地加强行政组织固有之自我封闭性和自我膨胀性。自我膨胀性驱使其截留中央、上级下放给社会的权力，甚而用各种各样的形式干预社会经济活动以维持和巩固其利益赖以存在的社会基础；自我封闭性和利益主体行为则追求不可能等同于国家整体利益的局部利益、地方利益，甚至单位利益，从而与一致性要求产生冲突。各地方、各部门，甚至各具体行政单位都存在利益主体化的情况，都有足够的动机和能力破坏大系统调节所必不可少的一致性要求。
（二）平行监督、民主监督与一致性问题。理论上讲，地方政府触犯国家法令以及违反民意之行为，可以经由社会舆论、行政诉讼、人大监督来加以纠正，以制止其对大系统一致性的破坏。但是，层层集权之下的人大不完善、司法检察机关的非独立性以及依附于政治系统的社会结构使上述制度设计完全没有充分实现的可能。
一方面，司法机关从属于党政机关，不可能有必要的能力保护国家以法律形式规定赋予社会的权力。另一方面，国家暴力机器并非各级政府所能利用的控制社会的唯一手段，高度行政化的社会为之提供更全面、更直接、更方便而且更有用的社会控制手段。不要说司法机关不能保护法律赋予社会的权力，各级政府依据对社会的强控关系还有足够的能力上收社会已有权力，社会根本没有制度性的手段加以抵抗。在这样的状况下，寄希望于平行监督与民主监督来保证各级地方政府遵守大系统的一致性要求显然不现实。
（三）党政制度与一致性问题。我国政党政治之特殊性在于中国共产党是唯一的执政党，其基础就是代表了全国各族人民的共同意志和国家整体利益。在国家政治制度上，与各级地方政权配套设置了各级党的领导机关，被设计为代表党和国家对各级地方国家机关实施统一领导，是国家意志和利益在地方贯彻执行的最重要的组织保障；理应相对超脱于地方意志和利益，也是中央对地方、直至基层最有效的监控通道。
然而，层层集权力的权力结构中，法理上代表地方利益的地方权力机关被架空，地方权力高度集中于各级党委，使之演变为地方利益的真正代表，当然也就不可能更多地站在国家整体利益的立场上来监控地方政府行为。前述的制度设计落空了，大权在握的各级地方党委不仅因此变成地方横向监督的主要对象，也变成了上级纵向监督的主要对象。如此，中央失去了一条极为重要的国家领导体制之外的保证全民意志和国家利益在地方实现的组织途径，大系统的一致性要求在这里也得不到支持和保障。
高度行政化的社会结构和层层集权的权力结构造成了每一行政区域和行政单位的自我封闭性，在这样的情况下，社会本身是没有力量来维护一致性原则的。这就意味着，一致性要求只能由中央自上而下的行政指挥来满足。作为平行监督和社会监督低效的一个结果，上级监督必然实际上成为全能性监督。
第二、全能性监督
国家监督没有分工，上级不得不进行全方位的监督；就我国这样一个全国范围内多层次的庞大系统而言，自上而下的全能性监督成功的关键有三：上级的全智全能；信息的充分可靠；下级的自觉自愿。其中最后一条是关键中的关键，但这一条件实在太苛刻了。
（一）层层集权所导致的全能性监督控机制隐含着一个假设：政权目标与各层级、各单位直至各成员的目标是一致或相互补充的。但这本身就是一个悖论；层层集权强调自上而下的控制，存在对下属自觉性的担心，但这一控制模型的有效性又严重依赖于控制过程中参与者的自觉性，因为控制渠道的单一性（全能性）决定了参与者有足够的能力人为造成渠道的堵塞而致控制失灵。
（二）大幅度上收社会权力的结果之一就是各级国家行政机关的利益主体化。从监控的角度说，要求各有其特殊利益的各级国家行政机关自觉自愿地服从上级指挥，无异痴人说梦。（更不用说各级官员本身也是利益主体，更有其特殊的个人利益。）作为利益主体的国家政权机关会根据利益原则来选择执行中央上级的政策方针。
（三）全能性监督造成了各级官员对顶头上司负责的局面，这将使监控机制失去效率。在以满足向上集权要求的权力结构下，当特定级专注于特定所属下级时，其下级的行为完全可控。但问题在于，上级又如何能时刻专注于特定下级之行为呢？而且总是存在着多个下级，下级之下级的数量会越来越多，渐行渐远，渐远渐多。中央只能依靠纵向分工、层层节制的管理技术来对各级政权机关施行经常性控制，每一层次的封闭性和利益主体化都会极大地降低自上而下控制的有效性，形成“我的下级的下级，不是我的下级”的尴尬局面。
（四）全能性监督所引出的另一个问题是：中央、上级监督的工作量大大增加。本来平行监督和社会监督强调国家机关及其工作人员行为的社会规范方面的监督，从而极大地简化上级监督，使之集中精力于行政性监督，处理下级应付不了事。孤立、机械的集权，每一层次都必须全面负责对所属下级的监督，其工作内容之巨可想而知；要成功承担这样的现任，不仅要求监督者的全智全能，更仰赖于权力通道的通畅无阻和信息获取之充分可靠。
第三、权力通道与信息获取
我国基本行政层次法理上是省、县、乡三级，实际上是省、地、县、乡四级。应该说，从中央到基层，层次的级数和各级管理的幅度还是合理的。但所谓合理的层次完全以权力通道和信息通道的通畅无阻为前提，而由于平行以及社会分权，尤其监督机制的虚化，我国中央与基层之间上令下达、下情上达的通道并不通畅，问题就出在这些纵向分工的行政层次上。
其一，政治经济一体化所造成之各行政层次利益主体化，使之有强烈的动机依照利益原则来有选择地执行上级指令和向上级传达下情。
其二，层层集权的权力结构造成权力通道和信息通道单线化，为全面高度集权的各行政层次提供了足够的截留权力、过滤上级指令和控制下情上达之技术可能性。
其三，各层次的人事、决策大权都由上一层次所控制，由于各层次决策程序的非民主化，加之我国干部队伍已严重本地化，相近层次之间已然盘根错节、蔓生出极为复杂的关系网。这些关系网可以成为对抗上级监控的坚固堡垒，自然也会堵塞国家权力和信息的通道。
其四，权力通道与信息通道基本合二为一。１、上级虽然可以通过在下级层次中设置的对口工作部门了解情况、传达指令，但由于本级权力中心对工作部门施行全面管理，因此只能起一种牵制作用（更何况，地方主义之外，还有一个部门主义问题）。２、各地大众传媒等现代信息手段皆依行政区划设置，纯粹政府机关化，完全受制于本级行政层次。３、基层交通落后，机构单一，权力与信息通道更加狭窄，也自然更易堵塞和失控。
其五、独立于行政层次之外的信息通道，诸如新华社、人民日报社、国家安全系统等，其有效性极其有限。一则这些信息均系暗箱操作，其通畅性的人为因素极大；二则，由于组织资源的有限性，信息获取必然是有选择的；三则，在各级政府无所不在的社会控制权力面前，长期生活于特定地区的操作者绝不可能无所顾虑。
其六，关于信访和举报。信访和举报作为我国社会下情上达的制度化渠道具有如下特点：１，多数列是一种事后监督。２，纯属暗箱操作。３，有效性取决于政治系统内的监督机制。而由于全能性监督，获取信息者要么绕开行政层次，直接向举报点派出工作组，要么将信息通过行政层次层层回馈举报点。４、由于暗箱操作的特点，提供信息者不必对所提供之内容负责，客观上鼓励了诬告和陷害，增加了信息的虚假性。
我国政治系统内的信息管道基本可分为两大类。权力结构之内和权力结构之外。权力结构之内的信息管道与权力通道几乎合二为一，不通畅性显而易见；权力结构之外的信息管道则只有向上传送信息的功能，信息很难有被用于平行控制的机会。我们知道，信息具有极强的空间性和时间性，非平行控制不足以最大限度地利用其时效性，从而不可能对地方政府行为作过程性的监控。我国监控行为具有一目了然的滞后性，这与信息管道的这一特点是分不开的。另一方面，所有信息管道均为暗箱操作，信息流通的非公开性使之自然丧失了舆论监督的作用，传送过程的非透明性，还很难有效防止信息传送的失真。最后，政治运作过程本身也多为暗箱操作，权力结构之外的信息管道不可能轻易及时地获取信息，经常是政府行为已成为一种结果时才被发现，这又决定了我国监控行为的另一特点：事后监控。
三、 我国地方监控的方法与特点
政治系统与社会之间的界线具有不可渗透性，以及社会的泛政治化，形成我国社会对政治系统的依附性关系；加之政治系统内层层集权的权力结构，这是新中国建国后不久就已定格的两项基本因素，至今并无根本性质上的变化。象其它政治运作一样，我国的中央和地方关系也只能在两大因素所搭建的舞台上演义春秋。明确此一前提之后，以前文的分析为基础，我们可以讨论一下在如此这般的制度空间中，有些什么可供选择的地方监控方法。
其一，上收权限。当地方无序性行为破坏政治系统的一致性时，最简单的办法就是上收其行政权限。层层集权的权力结构为此提供了完全的技术可行性。但这一方法却不能摆脱一个困境：各地方独立调节性和全国一致性的相互冲突。改革开放以前，中央主要靠上收地方权限维持一致性原则，但由单一权力中心对如此庞大的国土直接进行管理根本不具有技术可行性，必然导致“一收就死”的局面；向地方下放权力，借助各地方的独立调节，可以运用层层节制的技术实现对国家的统治。但在社会与平行制约机制无能为的情况之下，拥有足够权力的地方，势必突破一致性原则，闹出“一放就乱”的恶果。为收据乱局，中央不得不再次上收地方权限，从而开始新一轮的“一收就死，一放就乱”的循环。这是中国中央与地方关系的一大特色。
其二，中央维护一致性的另外一个办法就是利用党的意识形态所引发之高度自觉性和党的组织纪律所要求之极端严格性，强调“下级服从上级，全党服从中央”，这中间有一个问题，各级党的领导机关既已深深卷入地方事务之中，当然不可能超脱于地方利益之上，如此他们怎么会单纯地站着国家整体利益一边呢？
其三，充分发挥中央对地方组织人事方面的主导优势，实行干部易地交流制度，根据需要调整各省级地方的领导班子，确保地方对中央的人事依附性。这个方法也有其局限性：中央任免和管理省级干部，省一级则任免和管理所属地方的干部，加上无可避免的各级地方干部的全面本地化，为相近层次之间的关系网的蔓生提供肥沃的土壤，这些关系网的封闭性之强足以让中央为之头疼；中央对省级干部的任免权开始受到省级人大的牵制，通过人大的选举不再轻而易举了。可以预期，人大作用将逐步加强，反过来得到人大充分支持的领导人也可以借此获得新的地方性的权力资源；另外，地方还可以利用非制度性的方法对抗中央的人事安排。
其四、作为解决各行政层次堵塞权力信息通道的一个办法就是绕开这些行政层次。这其中有如下的具体操作形式：1、建立独立于各地方行政层次之外的直属指挥系统。需要注意的是，首先，这一方法的实质就是削夺地方的权力（中央上收地方权限就是由这些“条条”来执行），因此必须考虑是否会伤害地方独立调控能力的问题；其次，这又自然产生了一个中央直属指挥系统与地方行政层次的关系问题，即“条块矛盾”；再次，直属指挥系统本身也是层层节制的，也存在一个权力与信息管道单一的问题；最后，地方政府对社会实施全面管理，直属指挥系统要么因此而受到制肘，要么为保证对地方政府的独立性而创设所属的社会服务系统。2、发展独立于各行政层次之外的信息通道，诸如新华社、中央电视台等中央新闻媒介派驻各地的记者，以及国家安全系统等。3、绕开行政层次，针对特定地区的特定问题直接派出专门的工作组。4、不定期向各级地方派出有针对性的检查团。
其五、很显然，在如上粗略的讨论中，不可能面面俱到列举所有的监控手段，但以上的论证仍然可以让我们得出这样一个结论：监控责任的无限性（全能性监控）和监控资源的有限性（权力和信息管道不通畅）是我国地方监控的一个基本矛盾。仅就资源有限这一点来说，中央对地方的监控只能是选择性的。那么选择的标准会是什么样的呢？１、显然，作为一种结果，而不是一个过程的监控需要更少的资源，这本身也是权力和信息管道不畅的表现之一，故我国的监控行为多属事后监控，或者说救火式监控；２、被监控对象与中央的关系；３、在特定时段下是否具有典型意义。无庸讳言，这一监控特点为地方的巧妙运作、规避中央监控留下了巨大的空间。
改革开放以后，中央开始运用新的办法来处理地方监控的问题。1980年后的财政包干制为核心内容向地方下放权力，利用地方积极性，全面带动经济发展。但这一经济驱动模式立即召来了非常严重的地区经济分割，除了本身就是对大系统一致性的极端反动之外，更进一步急剧减少了中央财政收入，削弱其统一领导全国的能力。但中央并未因此而走上简单全面上收地方权限的老路，1995年开始推行的分税制，改变财政收入的分配，保证中央财政对地方财政的绝对优势，同时消除形成地区经济分割的利益机制，以制止地方的无序行为。但是，“上有政策，下有对策”，地方政府在国家规定以外征收各种费用，形成预算外资金，规避国家税制对地方财政汲取能力的控制，程度之恶劣以至压税保费，“费大于税”。朱容基总理在九届人大的记者招待会上专门提到了这个问题，足见其严重性。但这并非地方与中央争夺财力的唯一手段，因为社会和平行监督的缺失为地方因应中央留下了足够的余地。
在上述记者招待会上，朱总理还提到：“中国是全世界最大的潜在市场，但是由于多年没有解决的重复建设问题，现在很多产品出现了供过于求的情况”。“多年没有解决的重复建设问题”，换句话说就是“多年没有解决”如何有效控制地方政府的自我封闭性和自我膨胀性的问题。当一个成熟的商品经济正在冲破武装到牙齿的国境线，把西欧各国联结为使用统一的货币的经济共同体时，我国各行政区域却将一个统一的国家分割为一个个残缺不全的市场，各地之间界线的封闭程度足可用“武装到牙齿”来形容。十五大以后提出的国有企业股份制改革和金融体制的改革，从本文的角度来说，就是把地方政府手中的权力向社会转移，促成社会组织的多元化和全国统一市场的建立。现代国家之所以能使用迥异于传统治术的方法管理一个个庞大国家的关键全在于有一个全国范围的统一的市场经济以及生存于其上的开放的多元社会，这为调控象国家这样的超大系统不可或缺的一致性条件提供了最基本的内容和最可靠保证。这就要求在政治系统和社会之间重新分配权力，改变政治单方面对社会行使管制的权力运行方式，在政治与社会之间设置一条可渗透的界线，从而形成政治与经济、政治与社会良性互动的权力运行方式。也只有如此，我国中央与地方关系的处理才可能拥有一个全新的制度空间，而唯有在这样的空间下，分税制这样较新的统治技术才可能最大限度地发挥其应该发挥的作用。
在我国现行权力结构和社会结构下，各地方、各部门的独立调节过程是以严重的功能异化为代价的，第一就是本文反复提到的对全国一致性的破坏；第二则是官员的腐败，本身也会对全国一致性构成致命的冲击。但本文更多从组织行为的角度来讨论问题，而不能不把个人行为放到一边，但这并不表明研究者认为中央对地方的监控不包括对地方官员个人的监控，否则如何能称之为全能性监控呢！
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注释：
①《红旗》1958年第7期。
②《大国诸侯──中国中央与地方关系之结》，辛向阳著，中国社会出版社1995年11月版，292-293页。
③《中国共产党的七十年》，胡绳主编，中共党史出版社1991年8月版，366页。
④《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年10月版，第328－329页。
⑤⑥《中国政治》，（美）詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克著， 江苏人民出版社1996年4月版，85页，第302页
原载：《云南省社会科学》1999年第1期
（责任编辑：代丽）
来源/作者：马列所
