吴莹：十六大以来政府改革方向：建设服务政府、责任政府、法治政府
时间：2010/10/26 10:38:00|点击数：
十六大报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”党的十六届三中、四中、五中全会都对加快转变政府职能，推进行政管理体制改革做出了明确部署。十六大以来，我省按照建设服务政府、责任政府、法治政府的要求，行政管理体制改革迈出了重要步伐，各级政府的经济调节、市场监管职能逐步完善，社会管理职能得到强化，公共服务职能不断加强，行政监督机制进一步健全，依法行政能力和水平不断提高。在本文中，分几个主要的方面概述如下。
一、深化行政管理体制改革，建设服务政府
党的十六届六中全会通过的《决定》，对构建社会主义和谐社会做出了全面部署。明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。《决定》对构建服务政府提出了明确的任务和要求，一是要以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。二是要加强和改进社会管理，完善社会管理体系，保持社会安定有序。三是要创新公共服务和管理方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务。十六大以来，我省把建设服务政府作为行政管理体制改革的根本目标，深化行政管理体制改革，促进政府职能转变，加快从管制政府走向服务政府。
牢固树立以人为本的施政理念，是建设服务政府的根本要求。十六大以来，我省始终把各级行政人员队伍建设放在首位，加强思想政治教育，树立正确的权力观、地位观、利益观，进一步巩固全心全意为人民服务的思想。与此同时，通过现代政府管理的理念教育，广大行政人员正确认识了政府管理对于稳定经济社会秩序的重要性以及政府管理的本质是提供良好的服务，政府的一切行为都应做到以服务人民为目的，在进行经济建设、市场监管的同时，更加重视履行社会管理和公共服务职能，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题，加强社会保障，更加重视对社会困难群体的人道关怀。
按照精简、统一、效能的原则，优化政府机构设置，推进政府机构改革。经过改革，省政府设置工作部门40个，其中，政府办公厅和组成部门24个，直属机构16个。设置部门管理机构4个，设置议事协调机构的办事机构2个。省政府机关行政编制由4745名减为2491名，减少2254名，精简47.5％。本次改革调整和规范了政府机构设置，完善了政府职能的整体配置；切实转变政府职能，强化政府宏观调控、社会管理和公共服务职能；进一步精兵简政，优化机关人员结构，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求、符合云南实际的行政管理体制和行政运行机制。
加快职能转变步伐，改进管理方式，积极推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，构建适应社会主义市场经济需要的政府职能框架。实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，鼓励垄断性行业创新运行体制和机制，采取管办分离，引入竞争机制，吸纳非公有资本。鼓励有资质的企业通过公开竞标进入城市供水、供气、供热、排水、污水处理、绿化养护、公共客运等八个公共行业特许经营，并建立监管体系，强化监管。香港新世界第一巴士(中国)服务有限公司与昆明市公共汽车总公司合资组建的昆明新世界第一巴士服务有限公司正式营运。推进政事分开，加强对行业组织和中介机构的引导和规范，支持社会组织参与社会管理和公共服务，大力培育和发展各类行业协会、商会、民办非企业单位、基金会、基层服务性社会组织及其他中介机构等社团组织，建立政府主导、社会参与、机制灵活、监管有力的公共服务体系。全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。创新社会管理方式，健全政务公开的工作机制，加快电子政务和政府门户网站建设，畅通群众反映诉求的通道，保障人民群众的知情权，参与权和监督权。全省129个县(市、区)都成立了政务公开领导机构和工作机构。其中，69个县(市、区)分别成立了“便民服务中心”等不同形式的政务大厅，广泛开展了以行政主体和监督为主要内容的政务公开，不断增强行政工作的透明度，提高行政运行效率和服务公众的能力。
加快由投资型财政向公共服务型财政转变。长期以来我省财政体制存在着功能上的错位和缺陷。主要表现在将财政资金过多地运用在投资国有企业形成国有资产上，以及过多地投资于基础领域和竞争性行业，而在解决就业、社会保障、义务教育等社会事业方面的投入过少。为改变这一现状，贯彻落实科学发展观，我省提出要把财税作为社会公共资源配置的重要手段，在促进经济社会全面、协调、可持续发展中发挥重要作用。要建立促进城市与乡村、经济与社会、发达地区与欠发达地区、人与自然协调发展的公共服务型财税运行机制，努力建设和谐社会。切实做到财政资金的三个倾斜：向教育事业发展倾斜。保证教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，确保财政性教育经费投入达到国家法定标准，促进各级各类教育健康发展；确保新增教育经费主要用于农村，逐步缩小城乡教育发展差距；建立和完善经济困难学生资助政策体系，全面落实“两免一补”政策，解决“上学难、上学贵”问题。向科技文化事业发展倾斜。建立健全对科技文化投入的稳定增长机制，加大公益性科技文化事业建设力度，促进科技文化产业发展，支持群众性体育活动，不断提高群众科技文化素质和文化生活水平。向医疗卫生事业发展倾斜。建立健全疾病预防控制体系、医疗救治体系及突发公共卫生事件应急机制；扩大新型农村合作医疗试点范围，提高补助标准，解决“看病难、看病贵”的问题；实施“奖优免补”、“少生快富”政策和出生缺陷干预工程，努力提高出生人口素质；支持禁毒和防治艾滋病工作，加大对公共行政部门的经费保障力度，有效维护社会稳定。
二、强化行政责任，建设责任政府
责任政府要求政府必须对其公共政策和行政行为的后果负责，它具备以下特征：一是政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足，政府应强化回应机制；二是政府必须积极履行社会义务和责任，全面地、积极地履行社会职能；三是政府必须为自己的行为承担政治上、法律上、行政上、道德上的责任，实行重大决策失误责任追究制，强化地方人大对地方政府组成人员的监督责任，包括责令引咎辞职和罢免职务；四是政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。十六大以来,围绕建设责任政府,我省在进一步明确政府职能的基础上，改革和完善政府决策机制，逐步建立科学的政绩考核评价体系、权力监督体系及责任追究机制。以提高政府行政的公信力和科学性。
推进决策的科学化、民主化。完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础上。对涉及经济社会发展全局的重大事项，广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。我省设立了省政府法律顾问室，并聘任16位知名律师、法学专家和政府法制界的知名人士为省政府法律顾问，请他们为省政府的重大决策、重大行政行为提供法律意见，同时参与政府立法、行政执法、行政执法监督和行政复议、行政应诉等重大事项的论证咨询或者委托代理工作。全省大部分州、市和部分县政府也相继建立了政府法律顾问制度。通过建立健全重大事项决策的集体讨论、专家论证、社会公示和听证、决策跟踪与评估、决策失误责任追究等制度，有效地防止了决策的盲目性和随意性。
建立科学的政绩考核评价体系。党的十六届三中全会提出了科学发展观，2003年中央经济工作会又提出了正确政绩观，为此，政府政绩考核指标体系应把握好三个基本点：一是以经济建设为中心。科学发展观是用来指导发展的，不能离开发展这个主题，任何时候任何情况下都要紧紧扭住经济建设这个中心不放。二是以人为本。发展要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，让发展的成果惠及全体人民。三是落实“五个统筹”的要求。在整个指标体系的设置上，既看经济成果，又看社会进步；既看城市变化，又看农村变化；既看硬环境的加强，又看软环境的改善；既看当前的发展，又看发展的可持续性；既看经济增长的总量，又看人民群众得到的实惠。2004年，我省用县域经济竞争力体系中的10项评价指标考核县级官员，改变了过去用GDP数据和人为因素考核奖惩干部的简单机制。这种考核表现出三大特征：一是提出了完整的考核指标体系，改变了官员片面的政绩观；二是考核“阳光化”，剔除了人为因素；三是科学、公正、全面的政绩考核结果，有助于引导领导干部形成科学发展观和正确政绩观。
加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度。支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法监督职能。支持和保证政协民主监督，加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权。红河州开远市监察局在28家行政单位窗口完成了行政效能监督牌的设置，要求各单位严格按照监督事项中的“服务态度、办事效率、一次性告知制、首问责任制”等内容认真开展工作。并开通投诉电话，受理公民、法人或者其他组织有关行政效能的投诉。对不正确履行职责，影响行政效能的行为，根据《开远市行政过错责任追究办法》和有关法律法规，追究责任人的过错责任。
建立责任追究机制。针对政府承担的道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和侵权赔偿责任的不同特点，完善包括人大追究、司法追究、行政追究等多种责任追究途径。进一步完善行政问责制度。完善对失职和违法行为的惩戒机制，并将行政问责与司法问责有机结合，让法律成为行政问责的制度根据和制度依托，增强问责的震撼力。我省制定了《云南省推行行政执法责任制的若干意见》、《云南省行政执法责任追究办法》。按照十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”。2004年，我省提出建立省州县三级安全生产问责制度和黄牌警示制度，对因不履行职责而导致安全生产严重后果的政府领导实行引咎辞职。
三、全面推进依法行政，建设法治政府
依法行政，即一切行政机关必须严格依照法律规定履行管理国家和社会事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督，既不失职，也不越权，对违法失职行为依法承担法律责任。坚持依法行政对保证国家政策的统一性、连续性和稳定性，维护法律公正，使行政行为法律化、制度化，真正做到一切行政行为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，提高行政行为效能，保证行政行为的有效监督，促进社会经济稳定发展，把城乡政治、经济、文化各个领域纳入法制轨道，都具有十分重大的意义。
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视社会主义民主法制建设。十六大把社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方略得到全面落实，作为全面建设小康社会的目标之一。十六届三中全会把推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，作为落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的重要保证。十六届四中全会将保证国家机关依法行使职权、在法治轨道上推动各项工作的开展，作为提高党的执政能力的重要内容。根据党中央的统一部署，我省围绕法治政府建设目标，在推进依法行政中认真贯彻落实《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，进一步加强制度建设，提高制度建设的质量，根据需要适时制定地方性法规、规章和规范性文件。严格按照法定的权限和程序行使职权、履行职责，规范行政执法行为，进一步开展城市综合执法试点工作和相对集中行政处罚权工作，深入推进行政执法责任制。进一步深化行政审批制度改革，强化行政审批的监管。建立健全行政机关内部层级监督与审计、监察等部门的专门监督相结合的监督机制。推行政务公开，加强行政人员依法行政能力建设。
以提高制度建设质量为中心，加强政府立法。我省提出法律草案和制定行政法规规章，不仅要符合宪法和法律的规定，遵循社会经济发展规律，反映最广大人民的根本利益和意愿，而且要增强针对性、可操作性，有效解决实际问题。在继续加强经济调节、市场监管方面立法的同时，更加注重社会管理、公共服务方面的立法，高度重视直接关系人民群众切身利益方面的立法。仅2006年，就办理立法项目34件，其中，地方性法规项目22件，省政府规章项目12件。相继出台了《 云南省社会保险费征缴条例》 、《 云南省城市建设管理条例》、《云南省艾滋病防治条例》、《云南省人才资源开发条例》、《云南省老年人权益保障条例（修订）》、《 云南省高新技术产业促进条例》 、《 云南省抗旱条例》、《 云南省抚仙湖保护条例》、《云南省实验动物管理条例》等多项政府法规、规章和规范性文件。充分发挥政府立法对我省经济社会发展的保障和引导作用。
贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，深化行政审批制度改革，规范行政执法行为。我省高度重视《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的实施，省政府法制办与省委组织部、省人事厅联合下发了《关于深入开展学习宣传<全面推进依法行政实施纲要>有关工作的通知》，成立了由省委组织部、省人事厅和省政府法制办领导组成的全省学习宣传《纲要》领导小组及办公室。红河州成立了贯彻实施《行政许可法》工作领导小组及其办公室，并划拨了工作经费，配置了工作人员。全州13个县市、州直56个部门及有关单位都成立了贯彻实施行政许可法工作领导小组和相应的办事机构。十六大以来，我省共进行了两轮行政审批制度改革。第一轮改革对省直部门、省属事业单位及厅局转实体单位的1076项行政审批项目进行了清理，共取消479项、保留597 项，取消精简率达45％左右。第二轮改革对47个省直部门报送的属于行政许可项目的734项进行了清理，共取消129项、改变管理方式61项、保留544项。与此同时，各州（市）、县（市、区）也相继开展了这方面的工作。在减少审批事项的同时，简化办事程序，公开办事条件，规范办事制度。
推进行政执法体制改革，规范行政执法行为，强化行政执法监督，提升行政执法水平。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效整合了分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题。全面推行行政执法责任制，梳理和公告执法依据与执法职权职责。仅2006年，梳理了省级57个执法部门的执法依据1603件，实施的行政许可641项、行政处罚3066项、行政强制120项、行政征收37项、其他行政执法行为287项，并在云南省电子政务门户网站向社会公布。与此同时，加大对社会热点、难点领域执法的监督检查力度，推行内部监督与外部监督相结合，通过广泛开展行风评议，大力推进政务公开，稳步推进电子政务，政府办事效率和工作透明率得到提高。
四、十六大以来政府改革的启示及对策建议
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府。党的十六大以来，我省建设服务政府、责任政府、法治政府是符合实际的，是全面的、具体的，涉及到职能转变、依法行政、责任追究等各个方面，为适应经济社会发展需要实现政府转型奠定了坚实的基础。随着审批政府向服务政府转变、随意政府向责任政府转变、人治政府向法治政府转变，各级政府部门公共服务和社会管理职能不断加强，科学决策机制不断健全，依法行政能力和水平不断提高，行政效能、行政责任意识不断增强。
但也应该看到，目前仍然存在一些问题，如部分行政人员思想上还存在“无限政府”、“官本位”、“管制型”等传统理念；新的政府工具和管理方式还比较缺乏；科学决策、民主决策、依法决策还有待加强； 政府“越位”、“缺位”、“错位”现象还比较突出；有效的监督机制、考核机制、责任机制还需要进一步健全与完善。与此同时，我省经济社会发展相对落后，广大干部自身素质普遍偏低，也是影响政府改革进程的主要因素。针对当前我省政府改革中存在的问题，特提出以下对策和建议。
第一、全面提高政府行政人员的自身素质，建立健全行政人员学习的长效机制。行政人员的素质能否适应政府改革的需要，是决定改革成败的关键因素。建设服务政府、责任政府、法治政府对行政人员提出了更高的要求，要求行政人员必须强化服务意识、责任意识、法治意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从公民义务本位向权利义务本位转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。适应经济社会发展阶段和经济体制的变化，更新管理理念，创新管理方式，高度重视加强和改进社会管理和公共服务。
第二，科学把握行政管理体制改革的内在规律，不断深化行政管理体制改革。深化行政管理体制改革，是发展社会主义民主政治的迫切要求，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是进一步扩大对外开放的必然选择。行政管理体制改革与其他改革一样，具有其内在规律性，必须把行政管理体制改革的理论和实践结合起来，不断提升对行政管理体制改革规律的认识。与此同时，要在方法上正确处理行政管理改革与其他改革的关系、立足省情与借鉴外界的关系、长期目标与近期重点的关系、质的突破与量的积累的关系、改革力度与社会可承受程度的关系。
第三，深化政府机构改革。机构改革是一场革命，深化政府机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少“危及”部分行政人员的既得利益，从而必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行“一把手负责制”，由各级政府主要领导亲自组织实施。在政府机构设置上与加强社会管理和公共服务的需要相协调。同时，进一步收缩、压缩对市场的具体审批职能及其相应管理机构，把政府不该管的事交给市场、企业和社会组织。
第四，转变政府职能，强化公共服务职责。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要将大量的社会性服务事务交给社会中介组织和社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能；要增强构建和谐社会的职能，主要是促进全面协调发展、调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，强化危机管理；要向全社会提供优质高效的公共服务，提供公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体，并通过改革使更多的社会力量参与公共服务的生产或提供，加强对社会服务标准的监管，确保公共服务得到公正有效的提供。
第五，完善政府决策、执行、监督的保障机制，推动服务政府、责任政府、法治政府建设。一是依靠法制，依法界定政府的职能、部门之间职能分工和履行职能方式等等；二是依靠财政预算约束，保证有限的财力运用到政府核心职能上，真正建立起公共财政，确保公共服务的投入比重；三是依靠政绩导向机制，使政绩评价指标体系的设计体现政府应该做的事，并依此进行考核和奖惩；四是依靠内外压力，通过加强法律监督、行政监督、舆论监督等，促进政府职能转变。
党的十七大报告指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。这表明我们党对行政管理体制改革的认识正在不断深化，也预示着我国的行政管理体制改革即将进入一个新的发展阶段。在新的历史条件下，我省服务政府、责任政府、法治政府建设将按照十七大的总体战略部署要求，抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。不断开创政府改革新局面，为建设富裕民主文明开放和谐云南提供坚实的保障。
（原载：云南蓝皮书《云南政治文明建设报告2007-2008》）
（责任编辑：温曼）
来源/作者：马列所
