吴莹：推行四项制度 建设阳光政府——云南政府自身建设历史回顾与实践探索
时间：2010/10/26 10:42:00|点击数：
政府自身建设是行政管理体制改革的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。建国六十年来，云南政府自身建设 经历了一个逐渐深化的过程。进入新的历史时期，云南省把政府自身建设摆在了更加重要的位置。2009年，云南省政府推出了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等四项制度，建设“阳光政府”，为各级政府自身建设提出了新的要求。本文以此为基础，全面回顾我省围绕政府自身建设所进行的积极探索，并对当前加强政府自身建设提出建议和对策。
一、推行四项制度，建设“阳光政府”的基本情况
“阳光政府”四项制度的基本内容包括：（一）重大决策听证制度。推行重大决策听证制度，也就是行政机关在作出重大决策前要组织召开听证会，广泛听取意见，集思广益，增强行政决策的透明度和社会公众参与度，实行依法决策、科学决策、民主决策。该制度对听证事项、听证组织、听证程序、听证结果等四个方面的内容进行了明确，并提出了听证的管理与监督措施。（二） 重要事项公示制度。实施重要事项公示，就是要让各级人民政府及部门对重大事项进行决策时和决策后的实施过程中，通过有效途径及时向社会进行公示，真实地向社会公开行政机关实施的，涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关心的问题等方面的重要事项。行政机关实施重要事项的公示内容、公示方式、反馈与答复等内容都有明确的规定，并提出了严格的公示程序、加大监督力度、接受公众监督的管理与监督措施。（三）重点工作通报制度。实行重点工作通报的目的，是要让社会各界充分了解并监督人民政府及其部门已经、正在和即将开展的重点工作，推动各项工作部署的执行有力和落实到位，确保抓出成效。这项制度通报的重点是年度工作重点和落实情况、向社会公布的服务承诺事项和兑现情况、涉及重大公共利益和群众切身利益工作的进展情况及取得成效。重点工作通报制度提出以各级政府网站作为主要通报载体，不具备条件的可以采取其他便于公众知晓的方式进行通报。此外，还要采取在线访谈的方式，跟踪公众关心的涉及本地本部门工作的热点、焦点问题，与网民进行沟通交流，拉近政府部门与人民群众的关系。（四） 政务信息查询制度。该制度包括查询内容、查询方式、组织实施、管理和监督等四个方面的内容。实施政务信息查询制度的目的，是通过丰富和完善各种政务信息查询平台，及时、高效地满足社会公众对政务信息的多样化要求，最大限度地保证民众的知情权，提高政府的服务水平。《决定》中明确了查询内容和查询的主要方式，要求将政务信息查询与政府信息公开、电子政务建设紧密结合起来，与各级政府服务中心的建设结合起来，建立和完善政务信息查询和电子政务应用系统，加强政府信息资源及其公开方式的整合与共享。充分利用各种现代技术手段，为群众获取政务信息提供人性化、便捷的服务。
好的制度必须要得到好的落实，才能达到预期目的。为了保证“阳光政府”四项制度落到实处，各级人民政府及其部门对如何推进四项制度作出了明确规定，各级行政机关将其作为基本工作内容确立下来，并从组织、制度、平台等多方面提供了保障。
第一，加强协调领导职能。云南省建立了相应的组织机构和联席会议制度，并由省政府法制办牵头实施重大决策听证制度，由政府督查室负责重要事项公示和重点工作通报，省工业和信息化委员会负责政务信息查询。2009年2月底前，相关部门制定具体的实施方案。3月底前，16个州市人民政府和省级各部门都要结合本地实际，制定出切实可行的实施方案和细则。“重大决策、重要事项和重点工作”则交由各级行政机关具体界定，并形成目录公布。
第二，以督查促落实。切实加强对落实重大决策听证、重要事项公告、重点工作通报、政务信息查询制度的监督，保证省政府决定的贯彻落实。首先是完善监督工作机制，畅通监督信息渠道。以云南省电子政务系统为依托，建设省、州（市）、县（市、区）三级电子检查的监督网络系统。各级监察部门建立健全举报、投诉、监督机制，采取公布举报电话、受理举报投诉、明察暗访等途径，及时发现各种问题。其次，认真抓好督促检查，肯定成绩、总结经验、发现问题、及时改进。全省各级监察机关制定了对“阳光政府”四项制度实施情况的监督检查意见，成立监督检查小组，向社会公布投诉举报电话，形成了省、州（市）、县（市、区）三级监督网络。同时，省监察厅正在全省实施网络监察系统建设，省直部门的统计监察系统已建成，预计年底前完成省、州、县三级电子监察系统一期建设，从而实现对政务服务中心和阳光政府各项制度实施情况的动态监督，使督察更加快捷准确。再次，以责任追究为手段，切实加大实施力度。“阳光政府”四项制度能否真正落到实处，关键在于责任追究是否动真格。省监察部门切实加强监督检查，及时发现问题和线索，根据行政监督法以及省政府的行政负责人问责办法，对照“阳光政府”四项制度的规定，对贯彻执行不力、不正确贯彻执行，尤其是拒不执行导致不良影响和后果的，有关责任人将被严厉问责或追究纪律责任，违法犯罪的移送司法机关处理。通过严肃追究地方各部门有关人员特别是领导干部的不作为、乱作为责任，确保政令通畅。
第三，强化社会监督。为方便问政于民、问计于民，促进政府信息公开。云南省开通了96128政务信息查询专线。一个统一的电话查询号码在省市行政区域提供政务信息查询服务，是云南省首创，这一号码把全省8188个行政机关与人民群众紧密联系起来，为群众释疑解惑，让群众知情明政。“96128”是云南省各级人民政府促进政务信息公开，努力提高政府公信力、执行力，做好服务工作的一个品牌；是我们党领导下的人民政府更加积极、更加紧密、更加广泛地联系人民群众的一个特殊的号码。通过这一方式，不仅能够及时妥善解决群众诉求、化解矛盾纠纷，也让群众看到了政府为民办事、为民解忧的真心和诚心。客观上也形成了监督机制，促使作风转变。
通过推行“阳光政府”四项制度，从制度上把行政决策和工作置于公众的视线之内，畅通了群众对政府发表意见、提出建议的渠道，有助于提高行政执行力和工作效率，也满足了公众对政务信息的多样化需求。有利于促进政府决策的科学化、民主化，使实施主体能够更加直接、广泛地听取来自各方面的意见和建议，使问政于民、问需于民、问计于民得到进一步落实，进而拓宽了民主渠道，丰富了决策的民主形式。有利于人民群众对政府工作的监督，促进各级行政机关依法规范、行使各自的行政行为，真正做到“权力在阳光下运行”，又能够有效保障人民群众行使知情权、表达权、参与权和监督权。有利于推动工作落实，提高政府的行政执行力，通报工作和公开各类政务信息经常化、制度化，并配以监督约束机制，能推动行政机关不断改进工作方式，提高工作的质量和水平。有利于满足社会公众对政务信息的多样化要求，使政务信息转化为社会物质财富和精神财富。
二、云南政府自身建设的历史回顾
“阳光政府”四项制度建设既是加强政府自身建设，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制的重要举措，也是贯彻落实党中央、国务院关于深化行政管理体制改革精神，转变政府职能的具体行动，还是2007年建设“法制政府”和2008年建设“责任政府”工作的延续和深化。作为集边疆、民族、落后为一体的地区，云南省政府自身建设面临的挑战更加严峻、任务更加艰巨、情况更加复杂。新中国成立六十年来，特别是改革开放以来，云南政府自身建设工作在行政管理体制改革中逐步推进，各级政府在自身建设方面围绕提高政府执行力、提高政府公信力、提高人民群众对政府的满意率、创新政府管理体制等内容，进行了大量有益的探索。
（一）注重全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务。
政府职能转变是政府自身改革和建设的关键。按照经济社会发展 和完善社会主义市场经济的要求，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，是政府职能转变的必然要求。云南省各级政府在自身建设中注重全面履行政府职能，在重视经济调节和市场监管的同时，加强了社会管理和公共服务。主要体现在：1、进一步加强和改善宏观调控，强化土地和信贷管理，强化节能减排和能源安全，努力保持经济平稳较快发展。与此同时，深化投资体制改革，稳步推进国有资产监管体制改革。2、加强金融监管、安全生产、食品安全和土地监察，深入整顿规范市场秩序，积极推进综合执法。3、着力加强社会管理，完善应急管理的体制、机制和法制，提高预防和处理突发事件的能力。全省基本形成横向到边、纵向到底的应急预案体系，政府组织协调、部门分工负责的突发公共事件预警信息发布体系初步形成，应急机制逐步建立健全。截至2008年12月31日，全省共编制各级各类应急预案48992件。省、州、县三级和省级有关部门均成立了应急管理领导机构和办事机构，基本形成统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制。4、调整财政支出结构，增加公共服务的财政投入。义务教育、公共卫生、科技创新、社会保障等方面的财政支出逐年增加，加快了各项社会事业发展和公共基础设施建设。2005年，云南公共财政体系建设取得明显进展，财政支出向“三农”倾斜。全省财政支农支出完成94.8亿元，比上年增长9.7%，重点用于促进农田水利建设和农林产业化，以及改善农村生活条件。全省社会保障补助支出近30亿元，较好保障了困难群众基本生活。
（二）全面推进依法行政，加快法治政府建设。
2004年3月，国务院制定下发了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了十年内建设法治政府的目标和要求。几年来，云南省各级政府依法行政工作全面推进。1、政府立法方面。2006年，办理立法项目34件，相继出台了《云南省社会保险费征缴条例》、《云南省城市建设管理条例》等多项政府法规、规章和规范性文件，充分发挥政府立法对全省经济社会发展的保障和引导作用。2、深化行政审批制度改革，规范行政执法行为。十六大以来，云南省共进行了三轮行政审批制度改革，第一轮改革对省直部门、省属事业单位及厅局转实体单位的1076项行政审批项目进行了清理，共取消479项，保留597项，取消精简率达45%左右。第二轮行政审批制度改革，取消省级行政审批事项129项，改变管理方式61项，修改、废止政府规章和文件49项，建立了“六公开”、“一站式”审批等制度，不断推进行政许可规范化。加强对领导干部的任期经济责任审计，政府办事效率和工作透明度得到提高。第三轮行政审批制度改革，对省级63个部门完成1113项行政审批项目的初审工作。初步清理取消行政审批项目71项，调整行政审批项目11项。3、相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩大到文化、旅游、矿山安全等领域，有效整合分散的执法力量，减少了执法人员，提高了执法效能。全面推行行政执法责任制，梳理和公告执法依据与执法职权职责，并在云南省电子政务门户网站向社会公布。进一步加大了对社会热点、难点领域执法的监督检查力度，推行内部监督与外部监督相结合，通过广泛开展行风评议，大力推进政务公开，政府办事效率和工作透明度得到提高。
（三）调整政府机构设置，进一步优化政府组织机构。
与全国一样，云南省政府机构先后经历了五次大规模的机构改革。按照精简、统一、效能的原则，2009年，又进行了新一轮的政府机构改革。此次改革紧紧抓住转变政府职能这个核心，按照中央探索实行职能有机统一的大部门体制的要求，以改善和关注民生为重点，加强和调整相关机构。改革后，省政府设置工作部门42个，另设置部门管理机构6个。机构改革的继续深化，完善了政府职能的整体配置，优化了人员结构，促进了改革在宏观经济调控中的重要推手作用。
（四）强化行政责任，打造责任政府。
围绕建设责任政府，云南省在进一步明确政府职能的基础上，改革政府决策机制，推进决策的科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智。云南省政府建立了法律顾问室，大部分州（市）与部分县（市、区）也相继成立了政府法律顾问室。为与经济社会发展变化需要相适应，云南省逐步建立完善科学的绩效考核评价体系。2004年，用县域经济竞争力体系中的10项评价指标考核县级官员，改变了过去用GDP和人为因素考核奖惩干部的方式，实现了考核“阳光化”，有助于引导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观。同时，加强对权力运行的制约和监督，拓宽和健全监督渠道。建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度。支持和保证人大、政协、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能。加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权。完善包括人大追究、司法追究、行政追究多种责任追究途径。完善行政问责制度、对失职和违法行为的惩戒机制，并将行政问责与司法问责有机结合，增强问责的震撼力。2008年，云南省全面推行行政负责人问责办法、服务承诺制、首问责任制和限时办结制等四项制度。云南各级行政机关的工作作风和精神面貌有了明显变化，责任意识、办事效率和服务质量有了新的提高，依法行政、规范办事的自觉性逐步增强，普通老百姓从中感受到了政府机关的变化，社会各界反响普遍较好。
三、当前加强政府自身建设的建议和对策
从当前来看，政府自身建设仍然面临着一些问题，主要体现在：政府职能转变仍然滞后，管了不少应该由市场和企业管的事；一些地方政府习惯代替企业招商引资，直接干预企业生产经营活动；政府行政审批事项依然过多，公共管理和社会服务职能仍显薄弱，许多应该由政府管的事没有管好；一些地方和部门政务公开流于形式，该公开的事项没有公开，群众不满意；政府机构设置不合理，部门职能交叉、职责不清、权责脱节、相互掣肘，办事效率不高；一些工作抓落实不够；少数政府工作人员官僚主义、形式主义、弄虚作假甚至贪污腐败。这些情况表明，政府自身改革和建设任重道远，必须增强紧迫感。要从促进上层建筑适应经济基础、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制的高度，深刻认识大力加强政府自身改革和建设的重要性。
（一）转变观念是加强政府自身建设的前提和基石。
在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，促进社会和谐进步，是加强政府自身建设的基本任务。因此，政府在自身建设中必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的理念。由于受中国传统文化消极面的影响，有些政府部门和官员在履行职能时，其价值取向不是“民本位”，而是“官本位”、“国家本位”和与此相对应的“政府本位”，不是从如何更好地服务公民社会出发，而是从服务政府内部管理、方便官员自上而下的内部控制出发。实际工作中存在的官僚主义、形式主义、“形象工程”、“假政绩”现象就是“官本位”意识的突出表现。伴随着以社会管理、公共服务为价值取向的政府管理职能变革逐步演进为成为不可逆转的世界潮流，政府管理理念要由传统经济条件下的监督者、控制者转变为为公民、国家和社会提供公共产品、保障公共安全、保护公共利益和维护社会公平的服务者。与此同时，政府机关的工作人员还需要树立公民意识。因为在现代政治文明的理念和政治框架中，政府与公民的关系不是管与被管的关系，而是平等关系。公民通过纳税来完成自己的主要义务，并以此支撑政府机构来雇佣公务员，而政府的公务员须用服务来与之交换。同时，公民还通过选举和罢免的方式来选择社会的管理者，而管理者须在公民的制约之下来为公民管理公共产品和社会事物。
（二）科学调整政府与社会的角色定位，建立政府与社会的新型关系是加强政府自身建设的必然趋势。
根据十六届三中全会的精神，我国行政改革要进一步调整处理好政府与社会的关系，使政社分开，社会自立，从控制型政府向服务型政府转变，构建起政府与社会的良性互动体系。由于现代社会复杂性、多元性的特点，政府在自身建设过程中，应着重明确“政府的角色”或“政府应该做什么”，即要准确界定政府的社会管理与公共服务职能。首先,政府必须承担起维护社会公共秩序,管理社会公共事务的职能.在社会主义市场经济条件下,市场无法解决的诸多社会问题,必须依靠政府的公共管理。政府要解决“公共物品”问题,建立和完善社会保障体系,治理好国家工业化进程中产生的环境污染以及各种卫生,教育,科技等社会问题。其次,政府不能包办社会的具体事务,社会应充分发挥自身所具有的积极性。再次,建立政府和社会的良性互动关系,不仅需要政府对社会的宏观领导和管理,同时也需要社会对政府权力的制约,形成社会对政府权力的有效制约机制,以防止政府权力的滥用。建构符合市场经济体制要求的政府与社会的双向互动关系,必须以马克思主义为指导,同时借鉴先进经验,逐步消除传统体制造成的政府与社会关系的畸变,扭曲和失衡。
（三）建立政风建设长效机制是加强政府自身建设的内在要求。
政府自身建设是党风政风的重要组成部分和直接体现，政风的好坏、办事效率的高低，对内关系到凝聚力，对外关系到吸引力，对上关系到注意力，对下关系到号召力。加强新形势下政风建设，必须把建立健全政风建设长效机制作为重要抓手，坚持用制度保障促进领导干部政风建设。健全政风建设的长效机制，主要包括：第一，完善学习教育机制。通过建立和完善政治业务学习、理论中心组学习、干部教育培训、学习考核评价等制度，推动党员干部学习和教育的经常化、制度化、规范化，不断提高党员干部运用马克思主义立场、观点和方法来认识规律、把握规律、指导工作的能力。第二，强化领导责任机制。继续加大责任考核和责任追究力度，增强责任意识，促使各级领导班子和领导干部更好地担负起政风建设的组织领导责任，真正做到在其位、谋其政、尽其职、负其责，有效推动科学发展、促进社会和谐。第三，创新干部考核机制。研究建立科学的党员干部政风考核评价体系，把领导干部政风状况作为干部考核的重要内容，把考核评议结果作为干部年度考核、提拔任用的重要依据，真正把勤政廉政、作风过硬、群众公认的党员干部选拔上来，形成好的用人导向，从根本上推动政风建设的深入开展。
（四）拓宽渠道强化监督是加强政府自身建设的客观需要
在政府自身建设中，拓宽渠道强化监督是重要的外部推动力量。对政府的监督，主要来自四个方面：1、接受人大监督。要把尊重和支持人大依法行使职权，自觉接受人大监督，作为政府工作必须遵循的一项基本原则，贯彻到政府的日常工作中去。凡涉及政府工作全局的重要问题，有关上一级政府和本级人大及其常委会决议、决定的贯彻执行情况，以及人大常委会依法要求报告的某方面的重要工作，都应及时向人大常委会报告，接受其审议。2、接受政协监督。从维护国家政治制度，推进社会主义民主政治建设的高度，自觉接受政协的民主监督。要通过充分听取和认真采纳政协意见，提高政府决策的科学化和民主化水平，提高政协委员提案的办理质量，进一步完善政府接受政协民主监督的工作机制。3、接受群众监督。凡是涉及全区经济社会发展规划、重要工作部署，以及关系人民群众切身利益的为民办实事等重大事项，要通过多种形式充分听取基层干群的意见和建议，提高重大决策的透明度。4、接受政府内部和社会各界的监督。通过开展开门评议政府领导班子等活动，主动接受社会监督，这样不仅可以提高政府工作的透明度和群众的参与度，而且能够有利地促进政府自身建设走向规范化、科学化、法制化。
（五）健全制度规范行为是政府自身建设的重要保证。
健全的纪律制度，规范的政务行为，是政府自身建设的重要内容，也是增强凝聚力，提高战斗力的重要保证。第一，严格执行政府工作规则。没有规矩不成方圆。完善的工作制度是做好政府工作的基础和保证。就目前看，制度建设还是个薄弱环节，在处理政府事务时，还不够规范。对此必须要进一步加强制度体系建设，把法律约束和制度规范结合起来，不断推进各项工作的规范化、制度化、程序化、标准化，努力形成一套科学完善、规范合理、运转高效的工作机制，使各项工作都有法可依、有据可查、有章可循。第二，坚持依法行政。依法行政是政府行政行为的准则，政府的一切行为都必须符合法律、法规。1、严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。作为政府工作人员一定要认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务，既不能失职不作为，又不能越权乱作为。要养成按法定程序办事的习惯，作出行政决定要符合法定程序，执法行为要遵守法定程序。在行政执法过程中，要注意依法保障当事人和利害关系人的权益，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的行为。2、完善行政执法体制。继续深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。要按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。建立健全行政执法评议考核制和执法过错责任追究制，对各种违法行为都要依法追究责任。3、进一步加强行政执法队伍建设。行政执法与人民群众的切身利益密切相关，执法人员的素质和作风关乎政府形象。因此，必须加强对行政执法人员的职业道德教育，进一步强化执法为民的观念，加强行政执法人员的法律业务培训，增强依法行政、依法办事的能力，强化对执法人员的管理和监督。第三，坚持廉洁从政。廉洁是一种操守、一种美德，更是一种境界。具备不具备廉洁的境界，是检验政府行政人员政治立场、政治观念、政治鉴别力的重要标准。这就要求树立正确的权力观，充分认识到权力是党和人民赋予的，不断强化自律意识，特别是领导干部，要从自身做起，认清自己肩负的责任，时时刻刻自重、自省、自警、自励，争做廉洁自律的表率，做勤奋工作、艰苦奋斗的模范。
（原载：《云南政治文明建设报告2009-2010》）
（责任编辑：温曼）
来源/作者：马列所
