王俊：民族乡撤乡建镇的思考——以西山区谷律乡、团结乡撤乡建镇为例
时间：2010/11/15 10:09:00|点击数：
民族乡是我国在不具备实行民族区域自治条件的、少数民族较小的聚居地方建立的、由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权，是解决我国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式。随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快，城镇化已成为我国少数民族散杂居农村地区发展的必然选择。民族乡小城镇建设不仅有利于加快少数民族散杂居农村地区的全面发展，而且是少数民族群众从农村走向城镇的重要桥梁，也是我国城镇化发展不可或缺的组成部分。由于现实和历史的原因，民族乡的社会经济相对滞后，发展小城镇是加快民族乡全面发展的必由之路。少数民族如何走出一条适合自身发展的城镇化道路，如何解决在城镇化过程中出现的问题，是关系到民族团结、经济发展、社会和谐稳定的大事，也关系到各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展这一目标的实现。
城镇化建设使得谷律乡和团结乡由“吃粮食靠返销，花钱靠贷款，生产靠救济”的“三靠乡”变成了“绿色经济大乡，农业生态大乡和民族文化大乡”。对这个典型个案撤乡建镇的过程、问题和对策进行研究，可为昆明市其他民族乡城镇化道路提供可资借鉴的模式，力图从中寻找一条昆明市民族乡经济发展、社会和谐、文化特点突出的小城镇建设的特殊之路。
一、团结镇的基本情况
昆明市西山区于2005年10月18日撤销团结彝族白族乡和谷律彝族白族乡，成立团结镇。镇政府所在地为原团结乡政府所在地龙潭。新成立的团结镇总面积达到425.8平方公里，占西山区面积的53.8%，东与五华比邻，西与安宁相接，北与富民、禄丰接壤。团结镇共辖16个村民委员会，119个村民小组，总人口31250人，居住着彝、白、苗、汉等少数民族，其中彝族有15651人，白族有5553人，少数民族人数占总人口的71.21%。全区最高海拔2640米，最低海拔1750米，平均海拔2195米，立体气候明显，平均气温13.2度，森林覆盖率74.44%。综合原有两乡的资源优势，团结镇是一个森林茂密，矿产和生物资源丰富，少数民族聚居，民族风情浓郁的建制镇。成立团结镇，是谷律乡和团结乡发展历程的一次重大变化，是两乡城镇化的重要步伐。
二、西山区谷律乡、团结乡撤乡建镇的政策依据
《中共云南省委云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见》 ( 试行 )和《 云南省适度撤并乡镇工作实施意见》指出：我省现行的乡镇行政区划，大都是在原来的人民公社、县辖区的基础上设置的。从整体上看，这种格局基本符合我省山区面积广大、人口密度较小的实际。但随着社会主义市场经济的发展和城镇建设步伐的加快，部分乡镇的规模和布局已明显不适应新形势的要求，存在功能、布局、区划等方面的问题。为使生产力在一个更为合适的区域内更加合理地整合、调配，能更为有效地推动当地社会、经济的发展，昆明市加大撤乡并镇力度，确定全市乡镇总数调减压缩15%以上，即全市134个乡镇中将撤消合并20个。按照中央、国务院、云南省人民政府、昆明市委、昆明市人民政府关于深化乡镇机构改革的政策要求，撤并的重点为县（市）区政府驻地镇与环县城的乡镇，应予合并；辖区面积不足80平方公里、且不具备撤乡镇建街道办事处条件的，应与相邻乡镇合并；人口不足1万人、规模较小的乡镇，应与相距较近的乡镇合并；财政收入过低、难以支撑的乡镇，应与相邻乡镇合并；有利于区域经济社会发展的相邻乡镇，应予合并。[①]
在2004年7月30日云南省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《云南省民族乡工作条例 》中，第三条规定：民族乡一经建立，未经省人民政府批准不得撤销；第九条规定：民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建立民族乡的民族和其他少数民族人员，民族乡的乡长由建立民族乡的民族的公民担任；第十三条规定：县级以上人民政府应当定期研究民族乡的经济建设,实行分类指导，在资金、技术、人才等方面给予特殊扶持；第十四条规定：县级以上人民政府及其有关行政部门应当对民族乡的水、电、路、邮政、通信等基础设施建设项目给予优先立项和投资,对小城镇建设和人畜饮水等项目，给予重点扶持；第三十四条规定： 民族乡根据法定程序撤乡建镇的，按照本条例继续享受民族乡的待遇。”《关于<云南省民族乡工作条例(修订草案)>的说明》中进一步明确：“随着国家小城镇建设步伐的加快，我省部分民族乡已撤乡建镇，但民族结构没有发生大的变化，因此，根据《民族乡行政工作条例》第二十一条的规定，增加了民族乡根据法定程序撤乡建镇后，按照本条例继续享受民族乡待遇的内容(第三十五条)。”《云南省民族乡工作条例》和《修订草案》中关于“民族乡根据法定程序撤乡建镇的，按照本条例继续享受民族乡的待遇”的规定，为民族乡撤乡建镇提供了最有力的政策保障，在很大程度上消除了由于民族镇的法律地位不明确对民族乡小城镇建设造成的直接障碍。[②]
在广泛征求各方面意见的基础上，团结彝族白族乡人大主席团提出撤销团结彝族白族乡、谷律彝族白族乡合并建立团结镇的申请，并得到云南省人民政府批准。2005年10月18日，团结镇正式成立。
三、团结镇的发展机遇和成绩
（一）团结镇的发展机遇
撤乡建镇后，团结镇扩大了发展空间，有利于增强发展后劲和辐射功能，有利于充分发挥整体区位优势，有利于资源的优化组合和共享，有利于城镇化水平的提高和城镇化功能的完善，集中两乡财力建设政府所在地，形成以龙潭为中心的城镇区。第二，行政机构设置从原来两乡各9个减少为团结镇的3个；事业机构设置从原来两乡各设11个减少为团结镇5个。团结镇减少行政管理人员，其中机关行政编制从原来的51名减少为35名；机关工勤人员从原来的9名减少为2名；事业编制从原来的68名减少为45名。[③]机构和人员的精简，降低了行政管理成本，提高了管理效益，有利于实现好、维护好、发展好少数民族地区群众的根本利益。第三，区域经济结构得到优化，在形成不同特色产业的前提下，能使团结镇的个性特色和民族文化特点更加突出；在工作中易于消除原来两乡周边在行政管理中的诸多不便，便于加强对城郊结合部流动人口、城镇环境卫生和其他行政事务的管理，促进社会治安综合治理。
（二）团结镇的成绩
1、经济发展进一步加快
建立团结镇进一步促进了当地资源的优化组合，为社会经济发展提供了更广阔的空间。对传统农作物种植区和农业产业结构进行合理化调整，促进了传统农业经济向生态农业经济转变，乡镇企业和非公经济蓬勃发展，以及以“农家乐”为龙头的生态旅游产业的不断壮大是促使经济增长方式发生转变的重要环节，进而推进了团结镇的经济城镇化进程。
团结镇抓住区位优势、资源优势、生态优势，引导农户发展商品蔬菜种植。团结镇先后建成 311亩蔬菜大棚，逐步形成蔬菜生产基地，形成 “一村一品”格局。到2005年全镇粮食总产量完成1173万公斤，完成产业结构调整面积13489亩。西山区乐千家农产品有限公司的成立，促进了农产品的开发、销售，推动了农业产业化进程；系列农产品的加工，成为农民增收致富的新亮点。
石英砂开采业是团结镇经济的支柱产业。2005年，随着新昆明建设和呈贡新区的开发，给石英砂开采业带来了机遇。采矿业带动了运输业、建筑业、建材业、服务业的发展。团结镇2005年乡镇企业营业总收入达8.56亿元。2001-2005年，团结镇共引进投资项目48个，引进资金2.19亿元，为团结镇经济发展注入了新的生机和活力。
随着现代新昆明建设步伐的加快，乡村生态旅游业得到了迅速发展，成为农民增收致富的重要途径。“团结农家乐—卧云山旅游区—沿螳螂川旅游景点—安宁青龙峡”旅游圈逐步形成，实现了生态旅游业从自发经营到有规划、有秩序运行，从低档次到中档次，从单一项目到多个项目发展。2001年-2005年，全镇共接待游客达210万人次，营业总收入达1.02亿元。生态旅游发展，与生态环境保护相结合，促进了劳动力转移，加速了团结镇的城镇化进程。
2、基础设施建设加强，生活环境改善
随着经济的发展，团结镇的基础设施建设和生活环境得到较大改善。“十五”期间，团结镇共投入资金2568万元，完成坡改梯建设4700亩及实施水利工程130项。2002年-2004年，团结镇投资修建村组公路，全镇实现了村村组组通公路。到2005年，通讯部门投入资金3000多万元，在团结镇16个村委会共安装程控电话3400多部，手机信号覆盖率达90%以上。目前，有8个村委会已开通有线电视，并实现了全镇村村通电。随着小集镇建设加快，团结镇被市建委列入昆明市第一批20个明星小城镇建设名单。
团结镇通过生态环境的保护促进生活环境的改善，森林覆盖率高达74.44%。2001年-2005年，团结镇共投入130余万元资金，实施治污工程，实现资源开发与环境保护相结合。目前已经建成生态节能灶4481座，生态沼气池749座。使用节能灶和沼气池有利于保护森林资源，减少水土流失，阻断人畜粪便对水资源的污染，进一步净化了农村卫生环境，优化了人居环境。
3、人民生活水平提高
城镇化进程不仅仅是经济发展和产业结构调整的过程，而且是社会发展、居民生活质量不断提升的过程。团结镇加大教育经费投入，改善办学条件。2001-2005年，团结镇共投入学校基础建设资金1279.54万元，建盖校舍，改善办学条件。2006年，全镇中小学都已实行“两免一补”政策，并开始实行免费义务教育。全镇入学率、巩固率、初等教育完成率达100%，初中学生流失率控制在8‰以下。团结镇初步建立了职业教育体系，为农民提供了继续学习的机会，为提高人口文化素质发挥重要了作用。
团结镇已经建立了农村医疗保险和医疗合作体系，全镇16个村委会全面启动了农村新型合作医疗工作，覆盖率达100%，全镇村民参保率达62.5%。谷律卫生院的基础设施和医疗设备配置进一步完善，村级卫生所的管理和建设进一步加强，建成了永靖、雨花、谷律、蔡家等11个村级标准卫生所。
在经济发展较好的龙潭村，人们的生活方式和消费方式发生了变化。电话、电视、太阳能、液化气、自来水、影碟机、电冰箱等走进了寻常百姓之家。在该村有20%的家庭拥有电脑。龙潭村2005年人均纯收入为4750元，曾被评为“中国特色经济村”。随着职业的转换，团结镇村民的休闲时间增多，出现了学习电脑、上网等新的城市时尚行为。“农家乐”的发展，使得普通的农家妇女成为了市场经济中的生力军。妇女经济地位和社会地位也逐步提高。在发展生态旅游和开发矿业的过程中，有越来越多的村民意识到生态环境保护的重要性。随着城镇化进程的加快，村民传统的以血缘、地缘为特征的交往模式发生了转变，交往范围扩大，方式更加多样化。
撤乡建镇一年多来，团结镇以“团结强镇、规划立镇、旅游富镇、文化活镇、人才兴镇、环境保镇、和谐兴镇、依法治镇”为“建镇八宝”，社会经济发展取得了较大发展。通过调整农业产业结构，促进了团镇镇经济的发展，进而带动了团结镇基础设施建设和生态环境的改善，提高了人民的收入水平和生活质量，并在一定程度上改变了人们的传统观念和生活方式。
四、团结镇面临的新问题
（一）经济发展不平衡
两乡合并前的谷律乡和团结乡，经济发展是不平衡的。合并后，团结镇的16个村委会之间的经济发展和城镇化水平差异也十分明显。
表1：2001年-2004年谷律乡、团结乡及2005-2006团结镇主要经济指标
|
年份
|
乡镇
|
年末总人口（人）
|
农业人口（人）
|
地方财政收入 （万元）
|
工业总产值（万元）
|
农林牧渔业总产值（万元）
|
粮食总产量（吨）
|
乡镇企业营业收入（万元）
|
农民人均产粮（公斤）
|
农民人均纯收入（元）
|
|
2001
|
谷律乡
|
8473
|
|
381
|
929
|
2457
|
3733
|
13922
|
456
|
1838
|
|
团结乡
|
21821
|
20972
|
1004
|
17037
|
4278
|
10039
|
53296
|
478
|
3268
|
|
|
2002
|
谷律乡
|
8456
|
|
365
|
633
|
2160
|
3732
|
22935
|
456
|
1912
|
|
团结乡
|
22086
|
21257
|
1075
|
16084
|
4494
|
9013
|
56647
|
424
|
3502
|
|
|
2003
|
谷律乡
|
8455
|
|
382
|
684
|
2725
|
3934
|
|
|
1988
|
|
团结乡
|
22423
|
21457
|
1077
|
17210
|
4694
|
9578
|
63500
|
|
3612
|
|
|
2004
|
谷律乡
|
8455
|
|
478
|
530
|
2888
|
4457
|
|
|
|
|
团结乡
|
22300
|
21724
|
1115
|
|
4931
|
9594
|
70600
|
|
|
|
|
2005
|
团结镇
|
31208
|
|
1274
|
|
8213
|
12689
|
|
|
3471[④]
|
|
2006
|
团结镇
|
|
30257
|
|
|
8576
|
12685
|
|
|
|
资料来源：根据中共昆明市委、市政府、市统计局《昆明经济工作手册》（内刊2003-2006）整理；表中“团结镇”的数据为两乡合并的数据。在《昆明经济工作手册》（内刊2003-2006）中未作统计的数据表中为空。
表2：2006年团结镇16个村委会主要经济指标
|
序号
|
村委会
|
农民人均纯收入(元)
|
农业总产值(万元)
|
乡镇企业营业总收入（万元）
|
|
1
|
朵亩村委会
|
2133
|
586
|
350
|
|
2
|
永靖村委会
|
2158
|
724
|
2794
|
|
3
|
律则村委会
|
2159
|
562
|
600
|
|
4
|
乐亩村委会
|
2162
|
553
|
400
|
|
5
|
谷律村委会
|
2202
|
556
|
1000
|
|
6
|
妥排村委会
|
2210
|
386
|
400
|
|
7
|
蔡家村委会
|
2244
|
593
|
600
|
|
8
|
下冲村委会
|
3456
|
838
|
4342
|
|
9
|
雨花村委会
|
3696
|
870
|
4100
|
|
10
|
妥吉村委会
|
3711
|
790
|
4146
|
|
11
|
和平村委会
|
3782
|
1372
|
9255
|
|
12
|
花红原村委会
|
3848
|
584
|
3447
|
|
13
|
棋台村委会
|
4060
|
666
|
4608
|
|
14
|
大兴村委会
|
4186
|
1351
|
11338
|
|
15
|
白眉村委会
|
4622
|
834
|
15212
|
|
16
|
龙潭村委会
|
4975
|
2329
|
24074
|
资料来源：根据团结镇政府《团结镇2006年经济社会发展各村委会岗位目标考核表》整理。
原谷律乡和团结乡经济发展不平衡，被撤并的谷律乡本身城镇化水平低，基础设施条件差，农业产业和工商业欠发达，随着行政中心的转移，经济功能可能会出现萎缩和弱化。与之相反，被保留的团结乡龙潭村作为两乡合并后的行政中心，可能面临规模增大的压力，如果不及时正确引导并有序调控，中心镇的经济发展短期可能将受到一定的冲击。中心镇在增加投入进行基础设施建设的同时，谷律乡基础设施的配套建设力度会相应减少，如不注意综合利用及相应调整，会造成设施建设顾此失彼。在维护管理方面，乡镇行政区划调整后，有关部门注意力集中到中心镇，对谷律乡基础设施的维护管理极易松懈，不加强管理和维护，将有碍当地经济发展。
由于自然条件的差异，以及经济开发时间和方式上的不同，使得团结镇各个村委会的经济呈现出不平衡发展的特点。不仅如此，城乡结构不协调、功能不完善、城镇的集约化程度不高，吸纳剩余劳动力的能力有限，经济辐射、带动能力不强，还不能满足少数民族散杂居的团结镇的发展需要。
（二）产业结构不尽合理，城镇化建设中的支柱产业单一，乡镇企业发展后劲不足
城镇化建设，必须依靠主导产业的支撑，如果缺乏主导产业的支撑和其他产业的带动作用，城镇化就会失去经济基础和动力源泉，导致发展后劲不足。目前，农业依然是团结镇最为重要的产业，农业人口数约占总人口的96%，农业从业人员的比重达到70%左右。以资源开发为主的采砂业、矿业是第二产业中主要产业，工业体系尚未形成且发展单一。资源型产业的发展受到资源总量和开采水平等因素的制约，随着资源总量的日益减少，发展必然面临转向。以运输业和旅游业为主的第三产业，创造了社会财富，也为农民的增收致富提供了空间，但是其他类型的乡镇企业发展不足。团结镇乡镇企业在市场竞争中，出现机制弱、包袱重、竞争力不强等问题。
表3：2005年按照经济类型划分的团结乡、谷律乡农村人口从业人员情况
|
|
团结乡（人）
|
占农村从业人员比例
|
谷律乡（人）
|
占农村从业人员比例
|
|
农林牧渔业从业人员
|
9793
|
68.8%
|
3928
|
74.3%
|
|
工业从业人员
|
754
|
5.3%
|
181
|
3.4%
|
|
建筑业从业人员
|
296
|
2.1%
|
221
|
4.2%
|
|
交通运输仓储业从业人员
|
2334
|
16.5%
|
257
|
4.9%
|
|
信息传输计算机服务和软件从业人员
|
3
|
|
3
|
|
|
批发与零售业从业人员
|
323
|
2%
|
100
|
1.9%
|
|
住宿和餐饮业从业人员
|
113
|
0.8%
|
113
|
2.1%
|
|
其他行业从业人员
|
609
|
4.3%
|
486
|
9.2%
|
资料来源：根据《2005年西山区统计年鉴》（西山区统计局编印，2006年7月）统计。
（三）土地和环保方面的热点、难点问题多
在团结镇城镇化过程中，土地执法力度不够，管理难度较大，乱建乱盖现象依然突出，私挖滥采现象屡禁不止。由于近年来石英砂源减少，开采难度加大，加之石英砂由集体开采转为私营企业开采，为了追求最大利益，有的企业无计划开采，造成森林植被破坏。龙潭和妥排两村交界处的村民，为了争夺石英砂资源矛盾频发。白眉村委会的章白村民小组村民因为私挖乱采石英砂，还引发了堵路事件。部分村民受到利益驱使非法开采铁矿，破坏了生态环境，造成矿产资源流失，安全隐患突出。山林矿山、土地、环保问题已经成为团结镇平安创建工作中的难点问题。
（四）人口城镇化水平不高
人口城镇化是经济城镇化的直接结果，表现为农业人口转化为非农业人口、人口向工业区聚集，人口在产业间分布的合理性等方面，以及人们价值观念和生活方式的转换，城市文明、城市生活方式和价值观念向乡村地区渗透和扩散，传统乡村文明走向现代城镇文明，最终实现城乡一体化和“人”的城镇化和现代化。到2006年，团结镇累计外出务工人员为5229人，占劳动力资源的26%。仅2006年，有490人外出务工，其中，省内输出316人，省外输出174人。外出务工者远达东莞、深圳等地从事五金、制鞋、制衣等工作。这种劳动力转移属于职业转移，特点是由农业向非农业转移，这种农村劳动力转移具有很大的流动性，产生了转移劳动力在城乡之间的“两栖”现象。即劳动力已由农业领域转向非农领域，但其居住地仍保持在原籍农村。劳动力长期与农村保持着千丝万缕的联系，大多数进城劳动力的根基仍在农村。在农村劳动力的转移中，长期性和稳定性较差。据调查，在外打工者的时间一般在2年以下，而且季节性劳动力转移较为明显。在城镇打工的劳动力常常是农村社会、家庭中的骨干成员，他们往往年轻力壮、但他们在外打工的目的是为了养家糊口。因此，在他们将所挣到的钱拿回农村的同时，自己还必须定期和最终回到农村以维持家庭的正常运转。这种职业转移是介于劳动力由单纯的种植业向林、牧、渔业转移和劳动力从农村向城镇转移的地域转移之间。这个阶段农民传统的生产生活方式没有转变为接近城镇职工和城镇居民的生产生活方式和社会意识，因此，团结镇人口城镇化水平不高。
表4：2005团结乡和谷律乡农村人口与劳动力资源情况
|
|
农村人口数
|
农村劳动力资源总数
|
农村从业人员
|
在农村从业人员中外出打工半年以上的人员
|
|
团结乡
|
21937
|
15210
|
14225
|
1040
|
|
谷律乡
|
8233
|
5981
|
5289
|
791
|
资料来源：《2005年西山区统计年鉴》（西山区统计局编印，2006年7月）统计。
（五）乡村生态旅游在管理、经营、服务等方面仍存在不足
团结镇乡村生态旅游总体上缺乏统一管理，经营市场较为混乱。除龙潭、大兴着手对“农家乐”旅游开发建设进行协调管理外，其它村委会对“农家乐”的发展与管理尚未引起足够的重视，对接待农户的不规范行为缺乏有力的规范措施。目前发展的以“农家乐”为主的乡村旅游，实际上更多扮演着“农家饭店”的角色，且已有的活动项目重复性大，对“农家乐趣”的表现力度有限。旅游购物品开发环节薄弱，游客消费弹性较小，主要集中于效益较低的饮食、交通、住宿商品上；旅游购物季节性强，主要以苹果、梨、花椒等农产品为主。环境保护意识薄弱，卫生条件有待改善。管理服务还处于分散的自发式，服务质量和水平还需要提高。
五、对团结镇小城镇建设的几点思考
（一）统筹兼顾，协调发展
应充分考虑原有两乡和各个村委会之间的经济联系，在更大范围内实现资源和基础设施共享，有效发挥团结镇龙潭村的经济辐射和拉动作用，把引导乡镇企业合理聚集，完善农村市场体系，发展农业产业化经营和社会化服务，方便城镇居民生活，提高现代文明程度与小城镇的规划建设发展有机结合起来；为有效地发挥原谷律乡政府驻地基础设施的功能，更好地对基础设施进行维护和管理，可将原驻地作为团结镇的乡镇企业或民营经济区，利用当地的资源优势和区位优势，发展不同的产业，因地制宜，提升城镇建设的规模和质量；加强谷律乡政府原驻地的建设与管理，在—定时期内原驻地的经济功能和社会服务功能作用不会完全消失，把原驻地纳入小城镇建设和经济发展的总体规划之中，利用现有基础设施服务于地方经济，使小城镇建设的内在质量有所提高，体现传统与现代意识，展示特色风貌和文化特点。
（二）深化乡镇企业改革，大力发展非公经济
因地制宜，因企施策，多制并举，推动乡镇企业发展。继续巩固和完善石英砂管理，改变石英砂粗加工方式向精加工转变，提升科技含量；充分发挥资源优势和区位优势，坚持开放与开发相结合，发展特色经济与有选择、有重点地发展高新技术产业相结合，发展乡镇企业与加快农业产业化进程相结合，大力发展非公有制经济；积极营造发展环境，拓宽投资领域，为非公经济创造良好的环境，增大非公有制企业所占比例；引进有市场、有信息、有技术、有资金、科技含量高、附加值高、符合团结镇发展的项目，与土地资源、劳动力资源相结合，创造和拓宽合作空间，形成良性互动；以“民族文化、气候、生态和区位”为发展切入点，发挥团结镇乡村生态旅游资源优势，深入挖掘民族文化、民族体育娱乐项目，在民风民俗、民族服饰、婚嫁、节日等方面深层次开发旅游项目，丰富“农家乐”旅游的内涵，提高竞争力和吸引力。
（三）实施环境保镇战略，严格土地管理，促进团结镇的可持续发展
良好生态环境是团结镇加快发展的最大潜力和优势，要以争创“云南省生态乡镇”和“全国环境优美乡镇”为契机，把合理开发矿产资源与保护生态环境统一起来，把实现经济效益、社会效益、环境效益统一起来，科学拟定矿山复垦和植被恢复绿化、美化计划。加大矿产资源清理整治力度，对私挖滥采、破坏生态的行为坚决取缔、坚决封停。逐步发展林业苗木基地、花卉基地等生态型、观光型、环保型农业，大力建设生态卫生旱厕和小水窖，积极推广使用节能灶，从源头上遏制乱砍滥伐现象的发生。强化森林资源管理，保护生态环境，加强造林绿化，加大矿山造林力度，不断增加森林面积，提高森林覆盖率。
清理整顿农民建房秩序，规范“农家乐”用地，遏制乱建乱占现象。要加大土地执法的力度，加强对土地的巡回监察，对违规违法的用地行为，做到及时发现，有效引导各村组做好宅基地规划，解决农村宅基地需求矛盾，切实保护好土地资源，提升土地利用价值。
（四）深刻理解小城镇内涵，促进人口城镇化
城镇化建设应该把重点放到如何促进农村富余劳动力向城镇转移、实现“农村人口城镇化”上来。农村人口城镇化，包括农民进驻城市工厂的市民化，也包括留在农村的农民的农业工人化，以及农村生活城镇化。影响团结镇农村人口城镇化的主要原因，首先是劳动者的素质障碍，包括缺乏现代农业和非农业所应当具有的文化水平和技能素质，其次是安于现状的保守思想，同时还受到市场经济发育程度和土地经营方式等因素制约。促进农村人口城镇化，首先是要提高农民自身素质，包括科学文化知识、现代劳动技能和城市文明所必备的思想道德意识。努力推进农业产业化，实现土地的规模经营，是把农业人口转变为农业工人的切入点。积极发展小城镇乡镇企业，小城镇是城镇体系的重要组成部分，与广大农村有着千丝万缕的联系，进入“门槛”较低，其地域与农村接近或就处在农村之中，生活习惯和消费水平与农村相差不大，易产生人口的聚集，乡镇企业在小城镇的发展，为广大农村劳动力转移提供了便捷的途径，也为农村第三产业的繁荣和发展带来了契机，为小城镇的繁荣提供了人口聚集的基础，是人口城镇化的基础和动力。
（五）打造新型“农家乐”村，开发建设旅游小镇，增强其自我发展能力
丰富内涵，打造乡村生态旅游品牌，对“农家乐”进行“统一管理、统一规范、分户经营”，改变过去团结镇“农家乐”经营户“散、小、乱”低水平发展现状。应充分发挥团结镇乡村生态旅游资源优势，全面依托现有的基础条件，大胆设计富于超前意识的新型旅游产品；应加强对民族节日和活动的管理开发，深入挖掘民族文化、民族体育娱乐项目，在民风民俗、民族服饰、婚嫁、节日等方面深层次开发旅游项目，丰富“农家乐”旅游的内涵，提高竞争力和吸引力。培养农民的市场经济意识和提高服务水平，克服在乡村旅游经营管理中存在的问题，进一步提升乡村生态旅游的品味和档次。
参考文献：
1、张金鹏《一个山村民族社区的变迁——昆明市西山区团结乡个案研究》，载《云南民族大学学报》（哲社版）2006，9。
2、麻三山、余玲《对我国少数民族地区城镇化建设的再思考》，载《兰州石化职业技术学院学报》2005，12。
3、朱玉福《民族乡小城镇建设的几点思考》，载《西北第二民族学院学报》2005年2期（总第66期）。
4、团结镇政府办《2005年政府工作报告》和《西山区团结镇国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（草案）。
调查期间，昆明市民委、统计局、西山区政府办、区统计局、团结镇党办、政府办给予了大力协助，一并致谢。
[①]主要参见文件《中共云南省委、云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见（试行）（云发[2004]27号）、《中共昆明市委、昆明市人民政府关于深化机构改革的实施意见》（昆发[2005]7号）、《昆明市人民政府关于印发昆明市乡镇撤并工作的意见的通知》（昆政发[2005]2号）、《云南省人民政府关于调整西山区部分乡镇行政区划的批复》（云政复[2006]28号）、《西山区团结彝族白族乡人大主席团文件》（人发[2005]7号）。
[②] 朱玉福在《民族乡小城镇建设的几点思考》中指出：“法律地位不明确等问题导致民族乡小城镇建设陷入困境”。参见《西北第二民族学院学报》2005年2期（总第66期）。
[③] 西山区机构编制委员会文件《关于团结镇机构设置、编制核定的通知》（西机编委[2005]25号）中明确了原西山区团结乡和谷律乡党委综合办公室、政府综合办公室、经济协调综合办公室、社会事务管理办公室和团结乡城乡建设环境保护办公室（谷律乡无）整合为团结镇党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。事业单位从原来的团结乡、谷律乡会计核算站、财政所、党校（农技校）、农业科技推广站、农村经济管理站、林业管理站、畜牧兽医站、水利水土保持站、文化站、计划生育服务站、企业办公室11个部门整合为团结镇农业服务站、林业服务站、水利服务站、计生服务站、党校文化站5个部门。另设谷律便民中心、林业局团结分局、生态旅游开发区管委会、综合执法队、财政所5个机构，编制10人。
[④] 2005年团结镇农民人均纯收入3471元，此数据为《2005年团结镇政府工作报告》提供，与昆明市统计局《昆明经济工作手册》（内刊）上显示的3880元存在差异。两乡合并后，农民人均纯收入应当略有下降，因此笔者采用了团结镇政府提供的数据。
（原载于：云南省社会科学院蓝皮书《云南民族地区发展报告》云南大学出版社，2007年）
（责任编辑：秦伟）
来源/作者：民族文学所
