郑宝华：“一肩挑”对选举及社区治理的影响——以云南省第三届村民委员会换届选举为例
时间：2010/10/21 16:35:00|点击数：
“一肩挑”对选举及社区治理的影响
——以云南省第三届村民委员会换届选举为例
郑宝华*
关键词：村民村委会 换届选举 “一肩挑” 村民自治
云南省的第三届村民委员会换届选举工作已全面结束。在全省12859个村委会中，已经顺利完成换届选举的为12839个，占全部村委会的99.8%。为了及时把握选举过程的特点，我们对全省六个县市区的六个村委会进行了全过程的观察。除发现全省村民委员会换届选举的许多有益尝试和典型经验外，一个最显著的特点是“一肩挑”对选举的影响。对此，我们进行了认真讨论，得出的基本结论是：“一肩挑”不仅对选举办法产生了直接影响，而且将会对未来的村民自治产生后续效应，从而影响村民自治的效果和基层民主的长期发展。为此，本文分析了“一肩挑”产生的背景，云南省实施“一肩挑”的政策措施，各地的实际做法及其对村民委员会换届选举产生的影响，以及对未来村民自治和基层民主建设的可能影响。
一、“一肩挑”产生的背景及云南省的政策导向
“一肩挑”起源于20世纪90年代初期山东省部分地区推行的村民委员会主任和村党支部书记两个职务由一个人承担的试点，随后在全国许多省市区推开。其产生的根源是减少村委会主任与村党支部书记的矛盾；减少干部职数，减轻农民负担；减少决策环节，提高决策效率；加强党对农村工作的领导（邹希元、苗佳，2000年，第31页；仲维华，2000年，第32页）。
这一制度的推行不仅使学术界产生了对立的两种观点，而且在指导村民自治的政府部门内部也产生了不同的看法：赞成和支持党政合一的人不仅从实践方面罗列了“一肩挑”的优越性，如加强了党的领导，提高了村委会的地位；增强了村民选举的竞争性，加强了村委会和村党支部两委的团结；化解了干群矛盾，提高了村级组织的办事效率，等等（苗佳、邹希元，2001年，第9页），而且还从理论上强调：“党政分开”是一定历史条件下的产物，实行“两委合一”为中国民主制度改革的深化探索了一条新路子，其潜台词就是抛弃党政职能分开（党国英，2001年，第8页）。
坚持党政分开原则的学者和官员认为，如果硬要搞村支书和村主任“一肩挑”，不仅很难保证村民选举的公平性与竞争性，而且将导致党的基础力量的损失（远山，2001年，第9页），因为从理论上来看，村主任与村支书不仅权力的合法性来源不同，性质与职责不同，工作重点与工作方式不同，而且制约机制也完全不同，如果两个职务所肩负的使命发生冲突时，会使“一肩挑”的人处于十分尴尬的境地（白钢，2001年，第11页）。而从实践来看，“‘一肩挑’并不能真正解决‘两委’冲突，其对解决个人冲突是有效的，对组织间冲突的解决是有限的，而对权力间的冲突则无能为力”（徐增阳、任宝王，2002年，第69页）。因此，如果强行推广“一肩挑”，不仅会影响农村基层民主建设的进程，而且容易使村支书失去应有的监督，滋生腐败（钟从知，2002年，第14页）。
尽管存在这两种泾渭分明的观点，但政策及其所带动的实践似乎还是支持了主张“一肩挑”的观点。从政策上来说，《村民委员会组织法》第三条所强调的中国共产党在农村的基层组织发挥领导核心作用是实行“一肩挑”的最重要的制度基础。为了发挥党在农村的基层组织的领导核心作用，2002年7月中办发（2002）14号文件《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》强调了四个提倡：一是提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；二是提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；三是提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；四是提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。
在中央的这些政策措施的引导和指导下，一些地方不仅出台了许多鼓励“一肩挑”的政策措施，而且在实践中大力提倡。中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅于2003年1月以云办发〔2003〕3号文件颁发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的意见》明确强调：“要加大村党支部(总支)书记与村委会主任‘一肩挑’力度。提倡村党支部(总支)书记通过选举担任村委会主任，或拟推荐的党支部(总支)书记人选，应在当选村委会主任后，再推荐为党支部(总支)书记人选；拟推荐的党支部(总支)书记人选，若选不上村委会主任，就不再推荐为党支部(总支)书记人选。对一人不能兼职村党支部(总支)书记与村委会主任的村，党支部(总支)书记的产生仍采取‘两推一选’的办法，先由党员、群众分别推荐，再由党员大会选举产生。对个别村党支部(总支)班子软弱涣散，难以产生比较称职的党支部(总支)书记的村，可实行乡(镇)党委委派或异地交流，但要经过党内选举程序。鼓励村党支部(总支)成员和村委会成员按照规定的选举程序交叉任职。提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表。要注重在优秀村民委员会成员和村民小组长、村民代表中发展党员，不断为农村基层党组织注入新生力量。”
2007年1月中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅以云办发（2007）3号颁发的《关于做好全省第三届村民委员会换届选举工作的通知》，虽再次强调要“积极推进村民委员会成员与村党组织成员交叉兼职。提倡村党支部（总支）成员按照法定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡村党支部（总支）书记按照法定程序推选为村民委员会主任候选人，通过选举兼任村民委员会主任；当选的村民委员会主任是党员且具备条件的，可按照党内有关规定推选为村党支部（总支）书记；提倡拟推荐的村党支部（总支）书记人选，先参加村民委员会选举，获得群众认可后，再推荐为党支部（总支）书记人选，如果选不上村民委员会主任，不再推荐为党支部（总支）书记人选；提倡村民民委员会中的党员通过党内选举，兼任村党支部成员”，但同时坚持“交叉兼职必须尊重选民意愿，遵循民主选举程序”。
二、“一肩挑”对村民委员会选举的影响
这里，我们不谈“一肩挑”的制度设计是否合理，先看它对选举可能产生的影响。我们的假设是：“如果把村民选举的制度同时导入村委会与党支部的干部选择，那么‘一肩挑’是结果，而不是出发点”。而如果要把“一肩挑”作为出发点，就有可能让基层硬性推广这种模式，从而“导致操选、霸选、逃选等不合法或不当行为的出现”（郭正林，2001年，第38页），进而影响选举结果。
根据对云南省第三届村民委员会换届情况的初步分析，全省多数州市明确要求扩大“一肩挑”和交叉任职的比例，有的县市区甚至用红头文件的形式要求“一肩挑”必须达到某个比例。这样一来，“一肩挑”当然就成为了出发点。许多政策措施就要以此为目标，也就难免对选举过程和结果产生影响，甚至是一些负面影响。而从实际结果来看，在已经完成了换届选举的12839个村中，有9114个村实现了“一肩挑”的目标，比例达71.0%，其中最高的州市为93.0%，最低的为14.7%。全省“一肩挑”的比例比全国平均水平高出近一倍，为全国五个比例上70%的省份之一。这一足于说明该政策已经取得了明显成效。然而，也不能不注意到，这一政策在实际执行过程中所产生了负面影响，我们对全省6个县市区6个村的选举过程的观察，发现了如下值得注意的问题：
1、基层干部影响、甚至操纵整个选举过程。由于规定了“一肩挑”的比例，使得县乡下派指导选举的工作队产生了很大压力：既担心一次选举失败，更担心达不到政府有关部门和领导的要求。因此，从选举一开始就采取了许多影响、甚至操纵选举的办法。一是选举动员时就把加强党对村民自治的领导作为核心，通过各种形式宣传“一肩挑”的好处，有的地方就明确向群众宣传，候选人必须是党员。二是选举办法做了精妙的设计，我们在JD县JL村的选举观察中亲身感悟了一位副乡长、该村选举指导小组组长的设计：一种方案是，如果ХХХ不能当选，他们可以不实行一肩挑，让ХХХ继续当支书。另一种打算是让选上的ХХХ当支书兼主任，但政府撤走所有的项目，“既使是再丢一个石头就可以完工的工程，也把它停了”。三个月后，当村民对当上了主任兼支书的ХХХ产生不满时，鼓动三分之一的村民要求改选，从而让ХХХ重新出山。
2、当上主任支书的未必是优秀党员。可以肯定地说，我党的绝大多数农村党员是很优秀的，但也不排除有的就不是称职的，更不是优秀的。我们2004年在BS的A村进行了选举观察，一位乡政府主要领导希望当上村支部书记的党员被村里的党员选出了支委，当然也就选下了支书。在随后的村委会主任的选举中，该党员也被广大群众选下了。但选举工作结束不到半年时间，该党员就被乡党委任命为村党支部副书记，并实际履行着村主任的职责。蹊跷的是，本届选举过程中，该党员以904票（占合法选民的73.6%）先高票当选为村委会主任，随后又通过二次党支部会议当选为村党支部书记。据说第一次是因为选举委员会到各个党小组推举候选人，六位支委候选人中没有该党员，正式选举前部分党员以没有参与选举为由，要求重新选举候选人。该同志进入了候选人，并顺利当选。上一届选举完成以后，我们采访了部分村民和老党员，他们认为该同志经济上有问题。随后乡政府派人做了审计，结论是该同志“经济上很干净”，但不幸的是，本届选举完成中，村民通过各种途径举报本书记/主任的违规行为，并经有关部门查处，该书记确实有问题，不仅通过舞弊行为当上了书记/主任，而且存在严重的经济问题，被司法部门判处有期徒刑三年，当然也就被取消了书记/主任职务。
3、一些弱小的民族失去了自己在村两委中的代言人。云南是一个多民族杂居的省份，有20%以上的村委会是由两个以上的民族组成的。“一肩挑”使弱小的民族失去了自己在两委中的代言人。我们在LF的J村和KY的STP村的选举观察展现了两幅完全不同的画面。这两个村都是由彝族和苗族两个民族构成的。J村中苗族只有两个自然村，人口和合法选民只占全村的1/8，而STP村的苗族人口和合法选民与彝族的差不多。J村上一届实行的就是“一肩挑”，这一届上级政府更要求“一肩挑”。由于宣传中要求候选人必须是党员，所以没有任何一个苗族进入村两委。究其原因，不仅是因为该村的苗族人口少，而且多数村民信仰基督教，几乎没有党员，加上村里多数彝族（包括村干部们）认为：“彝族村委会干部会考虑苗族的利益，没有必要非选个苗族在村委会”。这不是推行“一肩挑”而导致的直接结果，但至少是相关的，苗族当不了主任/支书，但至少还可以当个村委委员吧！
而STP村是相反的情况。村委会主任海选结果是一个彝族村民小组组长孔ХХ得了最高票，而现任村委会主任的熊ХХ为苗族，得票比孔ХХ少了110多票。在这种情况下，办事处工作人员认为，如果实行“一肩挑”，孔ХХ当选为村委会主任并兼任支书的可能性很大，而熊ХХ因为是苗族，不是中共党员，很有可能落选。这样，在村两委中将可能没有任何一个苗族，对今后的工作造成许多不利影响。办事处从便于以后开展工作考虑，劝说孔ХХ退出主任竞选，转而参与党总支书记的选举。又因现任党总支书记李ХХ年轻，在工作中容易得罪村民，且在副主任候选人的海选中得票第一，自己决定放弃主任和党总支书记的竞选，转而参与副主任的竞选。这样，不仅孔ХХ成为了党总支书记的最佳候选人，而正式候选人熊ХХ和另外一个主任候选人的海选得票相差了500多票，熊ХХ也因此成为主任的最佳候选人。实际的正选结果确实让彝族的孔ХХ和苗族的熊ХХ分别当上了党总支书记和村委会主任，从而保证了两个民族的相对平衡。
这两个村的选举观察发现：如果不是从政策上硬性规定“一肩挑”的比例，而是给村民委员会和地方政府一些灵活执行政策的空间，不仅可以保证选举的平稳过渡，而且为随后的村民自治创造更好的机会（STP村的情况）。而相反，不仅会影响选举结果的公平性（J村的结果），而且会影响未来的村民自治。且对照《村民委员会组织法》第九条：“多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”的法律规定，强行推行“一肩挑”是否也会造成一些与村民自治法律相抵触的结果。
4、妇女进入村两委的比例更难以提高。由于农村党员的多数是男性，“一肩挑”也增加了妇女进入村两委的难度。这样的结果不仅不利于提高妇女的地位和村民自治的效果，且也与《村民委员会组织法》第九条关于“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额”的规定相抵触。从全省的总体情况来看，妇女进入村委会的比例在最近两届没有明显增加，第三届当选主任和副主任以及进入村委会的妇女合计占15.2%，比上届增加了0.6个百分点，但当选主任和副主任的比例却下降了1个百分点。而在我们所观察的六个村中，女性党员只占党员总数的20.1%，上一届进入村委的妇女有4人，而本届仅有1人，不仅没有增加，而且大幅度下降。
5、竞选更加激烈，可能影响到村民之间的团结。推行“一肩挑”的政策，势必在主任选举时相互竞争，最终无论谁获胜对于村委会都是一种损失。同时，因为竞争激烈，容易导致选举不过半，进行二次选举。另外，村委会实行直选原本就是为了推进乡村民主，加强村民自治，而现实是，农村党员大约只占全省农村人口的2%多一点，农村党员占有选举权的村民的比例也就是3%多一点。推行这样的政策，将难以保证农村中有能力而不是党员的人获得公平的权利参与村民自治。就像一些基层干部说的：村民自治才进行到第三届，上级政府就将“一肩挑”的比例用文件规定下来作为基层政府的行政指标，毫无疑问大大削弱了村民的民主自由，甚至有更极端的说法：“第一届是认识民主，第二届是提起民主积极性和实践民主，第三届就将民主扼杀了。”
三、对未来村民自治的可能影响和政策建议
1、对未来村民自治的可能影响。从所观察的六个村的情况来看，“一肩挑”并没有减少村干部的实际职数，最少还是三人在享受国家的财政补贴（主任、副书记和副主任）。这样看来，“一肩挑”的最大优势还是加强了党对农村工作的领导。这才是一些地方使用强硬政策手段推行“一肩挑”的意图。
不论是从理论的正确性还是从现实的重要性来说，加强党对农村工作的领导都是合情合理，并具有现实重要意义的。但问题是，“一肩挑”在一定程度上不仅改变了村民自治的性质，必将影响村民自治的效果，而且也将使党在农村的领导陷入“一元化”，有可能因缺乏必要的竞争和有效的监督而难以发挥作用。
之所以说在一定程度上改变了村民自治的性质，是因为按照《村民委员会组织法》的规定：“村民委员会是……基层群众性自治组织”（第二条），“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”（第四条）。也就是说，乡镇政府（习惯上含党委、政府、人大及其职能部门）与实行自治制度的村民委员员不是领导与被领导的关系，而是指导和协助的关系。实行“一肩挑”之后，村党支部和村民委员会在很大程度上是两块牌子，一套人马。基于村民自治是在党领导下的，因此村党支部自然就成了领导。而村党支部与乡镇党委的关系从根本上来说是上下级的领导与被领导关系。这样一来，村两委与乡镇党委的关系也就不再是指导与被指导关系。也正是在这个意义上，有村民甚至乡镇干部认为实行“一肩挑”是对村民自治的扼杀。
由于村两委与乡镇政府关系的可能改变，有可能使村民自治成为空中楼阁，尤其对处于不发达的中西部农村。因为乡镇政府在很大程度上还控制着多数的发展资源（包括政策资源和财政金融资源），对于那些不服从乡镇党委政府意图的村委会，乡镇政府很容易将其打入冷宫。“既使是再丢一个石头就可以完工的工程，也把它停了”的说法不就是生动的写照吗？在这种情况下，本来就很尴尬的村民自治的运作空间会更加有限，因为原来的四个民主中，至少还有选举的民主，而“一肩挑”政策的实施，对村民的民主选举权产生了很大影响。
之所以说会导致党在农村的领导工作难以发挥，主要有主观和客观两个方面的原因：从主观方面来说，“一肩挑”在加强了党的领导的同时，也使农村党组织失去了竞争和来自社区的有效监督，可能导致村干部更加为所欲为，“一言堂”，且没有了有效监督，“黄世人来了”不正是村民们所担心的吗？而从客观来说，不仅党员只占农村人口的很小比例，而且多数农村党员年龄偏高，要让他们来践行三个代表还确实是个问题。根据我们对六个点的初步统计，党员人数只占合法选民的4.1%。在全部党员中，60岁以上的老龄党员占了23.9%，最近几年新入党的、年龄40岁以下的党员占41.5%。如果我们把40岁左右作为农村干部的最佳年龄段或者把这个年龄段的党员作为培养对象的话，那么他们占农村人口的比例不到2%。
2、政策建议。针对“一肩挑”对村民委员会选举以及未来村民自治的可能影响，我们认为可以采取如下政策措施加以完善：
一是本着民主集中制原则，提倡重大事项先召开村民代表会议广泛征求群众意见，然后再通过两委会议民主决策。采取的方式应该是无记名表决方式，而尽量少采用举手表决的方式，以避免熟人社会导致的“面子决策”。同时，建立农村村民委员会重大决策责任追究制，对非民主集中决策造成的重大事件追究政治和法律责任。
二是制定明确的制度，禁止书记/主任既是出纳，又是财务人员的做法，争取管钱的和管帐的人员分开，并做到每一笔报销由副主任经手、副书记证明、书记/主任签字。对于没有实行村财乡代管的村委会，需要按照国家有关政策规定，确实定期实行准确的村务公开，接受村民的民主监督。
三是对于一些边缘山区居住分散的村委会，可以考虑在两委的基础上设立村发展事务管理委员会。管理委员会的人选来自村民代表、村组干部，一般可以考虑15人左右。村组干部和村民代表的比例可以考虑在1/2，以保证村民的监督权。村民代表必须具有广泛的代表性，其中属于几个民族杂居的村，需要有人口少的民族聚居村的代表，一般情况下，妇女代表应在一半左右。管理委员会可以通过召开定期会议来确定本村发展的重大事项，并对村委会的村务公开进行有效监督。定期会议可以一年两次。管理委员会主任采取民主选举的办法产生，任期一般为一年，但可以连选连任。原则上管理委员会的任期与村委会的任期一致。
四是在深化乡镇机构改革的基础上，进一步明确乡镇党委政府的职责和考核办法。首先，乡镇政府不能将类似于招商引资、生产计划等作为行政任务分解到村委会，更不能将它们作为考核村干部的内容；其次，乡镇政府对村委会的事务采取备案制，即原则上不干预村委会的决定，但村委会的所有重大事项在向村民实行村务公开的同时，报乡镇政府备案。乡镇政府对村委会上报的备案报告必须审查其合法性和是否违反国家政策，上报材料是否有村民代表签字认可等内容。
五是在备案制的基础上改革现行资源分配方式，将过去乡镇政府的分配制改为村委会的申报制，并聘请有关专家民主评议，以限制乡镇政府凭借自己控制的资源、特别是项目，来过度干预村民自治。申报制允许所有适合条件的本乡镇、甚至本县域的村委会平等申报，最后由本乡镇或者本县有关部门聘请有关专家评议决定。整个过程必须公开和公正。
参考文献（按引用顺序）：
1、邹希元、苗佳：“关于村两委一把手‘一肩挑’的思考”，载《中国民政》2000年第8期，第31页。
2、仲维华：“‘一肩挑两委’值得提倡”，载《中国民政》2000年第7期，第32页。
3、远山：“不应硬性推广‘一肩挑’”，载《乡镇论坛》2001年第3期。
4、白钢：“两委一体化不是理性的选择”，载《乡镇论坛》2001年第3期。
5、徐增阳、任宝王：“‘一肩挑’真能解决‘两委’冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路”，载《中国农村观察》2002年第1期。
6、钟从知：“‘一肩挑’挑出的弊端多”，载《乡镇论坛》2002年第2期。
7、苗佳、邹希元：“‘一肩挑’的六点优越性”，载《乡镇论坛》2001年第3期。
8、党国英：“村级党‘政’合一意义十分重大”，载《乡镇论坛》2001年第3期。
9、郭正林：“农村权利结构的制度化调整”，载《开放时代》2001年7月号。
Abstract: The purpose of this article is to provide an analysis of the implementation and impact of “the villagers’ committee head and CCP village secretary taking by one person” policy. Full-process observation of the third election of the villagers’ committee in six Yunnan villages in the first half of 2007 is combined with a review of China’s Villager Autonomous Law and related policies to evaluate policy guidance and highlight the impact on villager’s committee election approaches and the flow-on effects on autonomy and grassroots democracy. The author suggests a number of potential remedies for identified problems and argue that a major policy review is required if “the villagers’ committee head and CCP village secretary taking by one person” policy is to strengthen grass root democracy.
Key Words: Villagers’ Committee, Formal Periodic election, “The villagers’ committee head and CCP village secretary taking by one person”, Grassroot democracy
*云南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员，长期从事农村社会学、自然资源产权制度和社区能力建设等研究。地址：昆明市环城西路577号，
社科春城国际14楼，云南650032，电子信箱：zhengbh64@163.com。
原载于《中国乡村发现》第9辑，题目被编者改为“‘一肩挑’挑不起基层民主重任”
（责任编辑：代丽）
来源/作者：农发所
