李东云：当代印度府际关系探析
时间：2010/11/9 11:21:00|点击数：
[摘要] “府际关系”是近年来法学界、特别是政治学界新兴的一个热点概念，府际关系的构建及动态平衡也是当代世界各国不断探索的重要主题。当代印度府际关系在借鉴西方制度文明和照顾自身国情的基础上形成了鲜明的特色，包括：（1）权力向联邦集中并带有一定单一制色彩；（2）府际体系的一定弹性和适应性；（3）府际关系动态调适中的分权化趋向；（4）政党力量对府际关系影响日益显著。印度在府际关系方面的探索和构建模式，对于观察发展中国家政治体制的创制和发展过程，分析当代国家府际关系的演变趋势，都具有很高的研究价值。
[关键词] 府际关系 印度 联邦制
中图分类号：D6/7 文献标识码：A 文章编号：1000—8691（2008）06—0056—05
[Abstract] Intergovernmental Relations is a new concept in the law circle, especially in the politics circle these years. The construction and developing-balance of Intergovernmental Relations is an important theme being researched in every country nowadays. Basing on introducing the institution of the West and taking the basic conditions of the state into consideration, The Intergovernmental Relations of India appear to be clear characteristic as following: (1) State power being centralized with centern unitary feature; (2) The flexibility and suitability in the Intergovernmental Relations system; (3) The trend of divisionalizing in the development of the Intergovernmental Relations; (4) The influence of the political parties is being more and more clear. The practice and the mode of Indian Intergovernmental Relations is highly valuable to the study of the construction and development of the developing countries’ political system, and also highly valuable to the analysis of the developing trend of the Intergovernmental Relations in modern world.
[Key Words] Intergovernmetal Relations; India; Federalism
“府际关系”（Intergovernmental Relations），是近年来法学界、特别是政治学界新兴的一个热点概念，系指不同层级政府间的关系网络，尤其指中央和地方（单一制国家）或联邦及其成员单位（联邦制国家）政府间的垂直关系。对于研究印度独具特色的国家结构和政治体制而言，府际关系分析是一个不可多得的关键视角。
一
“府际关系”这一概念源自于上个世纪三十年代的美国，五十年代后开始流行并广受重视。[①]美国著名学者安德森将其定义为“美国联邦制度中各类和各级政府单位机构的一系列重要活动,以及它们之间相互作用。”[②]我国法学和公共管理学界学者近年来也开始将此概念引入到研究过程中。目前国内外与府际关系相关的概念，主要包括“中央与地方关系”、“联邦主义”、“广域行政”、“府际管理”、“跨域管理”等几个类似且常用的名词，然而各自有不同的侧重点及使用范围。对于府际关系而言，则“以权力配置和利益分配关系为主导”。[③]
在理解范畴上，这一概念存在广、狭之别：在狭义上，府际关系仅指不同层级政府之间的垂直关系网络；广义的府际关系，则不仅包括中央和地方不同层级政府间的纵向关系网络，而且包括互不隶属的地方政府之间的横向关系网络，以及政府内部不同权力机关间的分工关系网络；更宽泛地看，府际关系不仅指涉国内政府间的关系，而且可以包括主权国家政府间关系。
为使研究更加集中，本文选取狭义层面进行讨论，这也是府际关系最核心的内容。
二
印度宪法第一篇第一条第一款明确规定了“印度为联邦制”[④]，联邦制的国家结构及其特点成为印度府际关系构建和运作的宏观架构，亦是其议会民主制的重要组成部分。分析印度府际关系的基本出发点，就在于宪法确立的基本框架和权力配置原则，进而以此来分析其议会民主制下联邦政府与邦政府间的立法、行政、财政和司法关系的互动及其运行模式。
具体来看，印度宪法对府际权限的划分可总结为以下三方面：
1．立法权限
立法权限的划分是府际关系最首要的体现。按照印度宪法的规定，联邦议会可以为全国或任何部分地区制定法律，邦议会可以为全邦或邦内任何部分地区制定法律。
印度宪法以附表形式（第七附表）罗列了联邦与邦的职权，包括《联邦职权表》（表A）、《各邦职权表》（表B）和《联邦与各邦兼有之职权表》（表C）。联邦政府对表A所列举的事项单独享有立法权，列入的九十多个项目囊括了几乎所有与国家安全、民族利益和经济生活密切相关的最重要的领域，如国防、武装部队、中央情报、外交与缔约、中央议会与最高法院和高等法院、货币与外汇、银行与保险、矿产与油田、河流与河谷的管理与开发、关税与各种重要税收等。
列入《各邦职权表》的有66个项目，各邦政府对其拥有立法权，但各邦制定的法律不能与联邦法律相抵触，否则无效。这些项目主要偏重于地方公共管理和地方公共事业方面的事务，如公共秩序、邦议会的选举、地方政府、邦内贸易、公共卫生、土地税与由邦控制的各种税收等。
《联邦与各邦兼有之职权表》列入了47个项目，包括刑法与刑事程序、民事程序、经济与社会规划、人口控制与计划生育、森林与动物保护、工会与劳工争端、社会安全与保险、教育、法律、医药等等。对于这些项目，联邦政府和各邦政府共同享有制定法律的权力，一旦这两种法律发生冲突，各邦法律要废除或作修改，以服从联邦法律。有的事项既列入第1表又列入第2表，那么联邦的法律和政策居优先和主导地位。需要注意的是，表A或表B未列入的其他事项，“包括两表未曾述及的任何税收”[⑤]，联邦议会单独享有立法权力。
2．行政关系
在联邦制下，印度存在联邦和邦双轨政府，不同层级政府在行政过程中的相互关系及协调是府际关系处理的重要方面，也是保证政令畅通、经济社会平稳发展的重要环节。
印度宪法对联邦政府与各邦政府在行政权限上的划分及相互关系做了原则性规定。邦长作为邦的首脑由总统任命。各邦行使行政权力时，应遵守联邦议会通过的法律和适用于该邦的现行法令；联邦议会制定的适用于各邦的法律可以对邦及其官员和机构授予权力和规定职责，或准许他们授予权力或规定职责，即使邦议会对该法律涉及的事项并无立法权。联邦政府可以在某些情况下对各邦实施行政管理,包括就它认为具有全国意义或军事意义的交通线的建设和维护问题向各邦下达指示。
为保证各邦政府行使其行政权时服从联邦法律，以及不妨碍或损害联邦政府行使行政权，联邦政府有权向各邦直接发布在它看来必要的任何指令。如果邦政府违反上述法律和指示，联邦政府可以宣布该邦处于紧急状态，也可以派遣联邦后备警察部队进入该邦强行实施这些法律。宪法还规定，联邦政府有责任保护各邦免遭外部侵略和内部骚乱，在实施紧急状态期间，联邦政府有权派武装部队或其他部队到任何邦处理秩序动乱和法制恶化等严重问题。
宪法还赋予总统建立邦际委员会的权力，以便就邦际纠纷进行调查并提出建议，就各邦或者联邦与数邦有共同利益的问题进行调查和研讨，并对协调政策与行动提出建议。
3．财政关系
印度宪法规定，联邦政府和邦政府财政独立，开支分别核算。宪法中明确罗列了联邦和邦的主要税收来源项目，并对其分配作了较详细的规定。最重要的税收项目一般都归入了联邦政府，如关税、烟草等货物税、公司税、公司资本税、房地产税、财产继承税等。而邦政府的税收收入主要靠商业税。
由于联邦政府控制和掌握了税收项目的最主要部分，邦政府单靠所分配的税收难以支持其日常开支和发展支出，因此邦政府在财政方面必须依靠联邦政府的支持和帮助。例如，印度联邦政府为了弥补各邦经费的不足，会将部分联邦税收转移给邦政府；另外还根据具体情况，对某些邦实行补助拨款，对某些部族聚居的地区，在补助拨款方面给与特别照顾。财政上的这种补助关系，也成为了联邦政府对各邦政府加以控制的一条有力渠道。
三
印度联邦制框架下的府际关系通过宪法的原则性规制和五十多年的运行调适后，呈现出以下主要特征：
1．权力向联邦集中并带有一定单一制色彩
与美国等西方经典联邦制国家相比，印度宪法对府际权限的划分突出地倾向了联邦集权，有时甚至摒弃了联邦制的某些典型特征。
首先，联邦制国家一般具有两套相对独立的法律体系，除具有统一的联邦宪法和联邦基本法律以外，各成员政府又可在联邦宪法规定的框架下，独立地制定和执行本区域内的宪法和法律。然而印度却只有统一的联邦宪法，各邦皆无权另外制定本邦自己的宪法。这从宪法权上就直接削弱了各邦的独立性。另外，印度各邦也无权提出修改宪法的建议，使得联邦政府竖立了凌驾于各邦之上的绝对权威。著名学者费纳尔曾列举了联邦制的八个标准，作为对联邦制内涵的界定，其中第一条就是“成员单位对联邦宪法修正案的控制权”[⑥]；很明显，印度的联邦制已摒弃了此特征。
在司法方面，印度实行单一的司法体制，无论是邦一级的高等法院还是下级法院，都受最高法院管辖。
第二，立法权上的府际划分也明显集权于联邦。如前所述，印度宪法“第七附表”详细罗列的联邦职权、各邦职权及联邦与各邦共享职权中，联邦政府囊括了几乎所有关系国计民生的重要职权，无论从拥有权限的数量上还是质量上，联邦政府都大权在握的。
更为重要的是，印度宪法规定未列入职权表的事项，联邦议会拥有立法的独享权力。这一规定与经典的联邦精神大相径庭。经典联邦主义所秉持的一个重要理念是联邦权力源于其成员单位的协商和同意让渡，因此，联邦宪法的一个主要功能在于保障成员单位权力和限制联邦权力，以宪法的形式防止联邦侵害成员单位的保留权力。例如美国宪法，是以列举联邦职权的方式来完成对联邦权力的限制与监督，对于成员单位权限，则规定宪法未授与联邦也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。成员单位的非列举权，是成员单位自治及抵抗联邦权力侵害的必要武器。而在印度宪法中，非列举权的拥有者却是联邦政府，联邦集权在此可见一斑。
第三，在财政方面，印度也一反经典联邦主义所奉行的“联邦政府和成员政府有各自独立的财政来源”[⑦]这一准则，实施联邦财政对邦的直接控制。这在世界上是绝无仅有的，联邦政府甚至还可以通过实施全国性计划，影响各邦的经济发展水平。
印度宪法以列举方式严格规定了联邦与邦的税收项目，重大项目基本集中于联邦手中，使得各邦在财政上长期依赖联邦政府的支持，这也为联邦政府经常性干预各邦事务创造了重要条件。
第四，在行政方面，邦长作为联邦政府的代表，由总统任命；宪法对府际间行政关系的规定，为联邦政府通过各种渠道控制邦政府提供了行政支撑。在人事制度方面，印度实行统一的公务员制度，在各邦行使行政权的公务员都接受联邦政府部门的控制。
印度的以上制度设计，加之公民的单一国籍、联邦对邦界改变的决定权等等，使得印度的联邦制带上了明显的单一制特征，一些学者称其为“准联邦、半联邦”[⑧]或“集权主义的联邦制”[⑨]。
2．府际体系的一定弹性和适应性
与美国、瑞士和澳大利亚等西方经典联邦制国家相比，印度的联邦制显得不够纯粹，在很多方面存在明显、甚至是根本区别。美国学者达维德曾说：“印度联邦当局在美国无可比拟的条件下，享有广泛的特权，可以在各邦发生特殊情况时进行干预，以维护秩序与和平；当一个邦认为难以控制或者在发生危及国家安全和公共秩序的威胁而要终止公民的基本自由时，曾经大大利用这些条款。”[⑩]
需要指出的是，与西方经典联邦制相匹配的，是同质性较高的社会结构、发达的公民社会和相对较高的经济发展水平，这些条件对于建国之初乃至今天正处现代化进程之中的印度来说，显然是不具备的。因此，印度在引入西方联邦制架构的同时，必须充分关照自身国情，在府际体系的构建和创制过程中充分赋予相应的弹性和适应性。
印度在长期的历史发展过程中就是一个民族、宗教、语言、种姓多样性极其突出的国家，历史上长期处于列国纷争和外族入侵的分裂局面，几乎从未实现过完全的国家统一。在英国殖民主义者统治时期，印度仍有约五分之二的领土上存在着独立或半独立的数百个大大小小的土邦；印巴分治时，根据“蒙巴顿方案”，组成印度的有16个省和500多个土邦[11]。印度独立后联邦制的选择，不仅有宗主国英国的影响，也是对国家历史和多元分散型政治文化的适应。印度建国之初经济、社会发展的相对落后，辽阔国土上充斥的民族、语言、宗教等多样性冲突，需要一个强势的联邦政府来整合社会力量，完成发展国民经济、保障国家统一和维护社会安定这一使命。
被称为印度宪法之父的印度宪法起草委员会主席安倍德卡尔曾言：“虽然宪法是一部联邦制宪法，因为它确立了某种由中央联邦和周围各邦组成的可以被称为二元政体的制度，二者在宪法赋予它们的各自领域行使最高权力，但宪法避免了严格模式的联邦制，并根据时间和环境的需要既可能是中央集权制的，也可能是联邦制的。”[12]可见，印度府际体系设计中对其灵活性及适应性的考虑，既以联邦制为宏观框架，又强调联邦政府集权和某些单一制特性，甚至特殊情况下可以转化为单一制。实践证明，这样的府际制度创制对于印度建国后的国家稳定和经济发展来说，确实具有一定的必要性和合理性。
西方学术界曾对印度的长期稳定和发展抱极大的怀疑态度：以印度的多元种族社会、各组成单元在结构上的失衡、大众的愚昧贫困以及建立国家与创建民族同步进行的艰巨任务，哪怕是广义的联邦制又如何能延续下去？甚至有学者预言了它会失败的结局：“这样多的使用不同语言的人群，都有其群体自我意识，加起来数以百万千万计”，他们聚集“在一个国家政体内”，其结果正导向“无政府状态”、“法西斯主义”和“各个极权主义的民族政权”的前景。[13]最终，印度的经验推翻了上述怀疑和寓言，不能不说是“归功于其良好的制度和政治架构，归功于联邦制具体灵活的运用，使多元语言的冲突得以调解”[14]。
3.府际关系在动态调适中呈现分权化趋向
无论是单一制还是联邦制国家，其府际关系都不是一成不变的，而是随社会经济发展变化而呈现动态调适过程。特别对于印度这样的发展中大国，自独立和建立联邦制以来，其府际关系一直处于探索和不断调适状态，呈现一定的阶段性特征。印度学者T·V·Sathyamurthy在回顾了印度1947－1987年府际关系变迁后，认为可以将其划分为如下阶段：（1）各邦的一致性和完整性尚未受到挑战情况下的语言/文化分化期（1947－1967）；（2）伴随各邦挑战的中央集权期（1967－1977）；（3）尝试矫正偏重中央影响的府际平衡的短暂制衡期（1977－1984）；（4）中央和各邦的联合与共处期（1985年以后）。[15]
从以上阶段看，印度府际关系从建国之初的强烈联邦集权逐渐向地方分权化推进。特别到了二十世纪八十年代末，地方分权的呼声已经转变成了实际变革的行动。1991年开始的自由化改革以财税关系的分权化为主导，凸显了对地方权利的强调与重视。改革要求地方政府参与分权化过程，并在体制变革与经济增长的互动关系中，充当一个重要的协调者的角色，地方政府的经济管理职能也相应得到加强。
1992年以来，印度联邦政府加大了对各邦权力的授予力度。在立法权方面，宪法修正案修改了以前某些强化中央权力的立法规定，紧急状态下的总统治理权也受到了司法限制；行政方面，增设了地方次一级的行政机构，随着行政管理权的下放，财政收支管理权、投资管理权、外资外贸管理权、企业管理权也逐步下放，并将市场的管理权下放给了邦以下单位，授与邦政府进行本地体制改革的自主权，使邦及邦以下单位拥有更多权利的同时也承担相应的风险和义务；财政方面，也是九十年代分权化改革最突出的方面，1992年以来联邦政府进行了减少中央税收和向地方转移关键性税源的改革，1990年后外资的流入推动了一些邦政府以外国投资替代中央补贴，联邦政府开始扮演一个协助邦政府维持财政稳定的角色，联邦政府补贴作为邦政府主要财政来源的重要性在逐渐弱化，联邦政府基本上把经济发展权交给了各邦，允许各邦自由筹集资金发展当地经济，改革后虽然中央仍掌握着国家的财政税收控制权，但中央与地方关于经济财政问题的争执明显得以减少。[16]
4．政党力量对府际关系影响日益显著
在印度多党制议会民主制下，政党活动成为国家政治生活的中心。目前印度拥有种类繁多的全国性政党和地方性政党，她们的活动、特别是具有一定政治影响力的全国性政党与地方性政党之间的竞争与合作，都不同程度地影响着印度府际关系的变化与调整。
印度独立后的前二十年中，国大党处于一党独大地位，无论中央或地方政坛上都没有任何一个政党能够向国大党的执政地位挑战。这种在联邦和各邦皆一党独大的情况，正配合了当时联邦的高度集权，联邦和邦之间基本是集中和从属的关系。
然而，对于印度这样一个多种族、多语言、多宗教的大国而言，联邦政府的高度集权，日益加重了联邦与各邦的矛盾，许多代表地区种族主义势力的政党要求扩大自治权的呼声一直存在。T·V·Sathyamurthy对这一时期（1947－1967）的概括——“各邦的一致性和完整性尚未受到挑战情况下的语言/文化分化期”[17]——扼要地反映了其阶段特征和分散化的发展倾向。到了50年代中期，印度政府在少数种族的强烈要求下，按照种族—语言的原则划分了各邦。这种划分在一定程度上缓解了种族之间的矛盾，但同时也助长了地区种族主义的发展和政党政治地区化的趋势，这为日后各邦越来越激烈地挑战联邦集权埋下了伏笔。
二十世纪八十年代以来，越来越多的地区政党的实力和影响不断增强，有的在本邦建立了政权，有的成了邦内最大的在野党。九十年代的几次大选结果表明，地区政党在中央的力量也不断得到增强。地区政党势力的上升大大削弱了全国性政党的势力，目前，印度全国性政党只有在地区政党的支持下才能上台执政。由于联邦政府的命运在很大程度上取决于地区政党对她的支持与否，因此逐渐形成并增强了联邦政府对地方政党的依赖性和地方政党以地区利益向联邦政府讨价还价的能力，联邦对邦的传统控制力正随着联邦政府执政党对地方政党的依赖而逐渐降低，要求地方权利和联邦放权的潮流已滚滚而至。
伴随1991年开始的自由化改革，联邦政府向邦和邦以下地方单位的放权幅度不断加大，邦政府及邦以下地方单位的自主权和营利能力不断加强，使得印度府际关系与建国时相比发生了质的变化，联邦政府高度集权的倾向逐渐转向了多中心、分权化的西方经典联邦制特征。T·V·Sathyamurthy将1985年以后的府际关系特征描述为“中央和各邦的联合与共处期”；[18]我国学者杨冬云认为，印度由各邦政府间的合作更多地朝邦际竞争转变。[19]
府际关系的协调及动态平衡是当代世界各国不断探索、发展的一个重要主题，对于一国政治体制的稳定性和灵活性具重要意义。印度是一个正处于快速现代化进程中的发展中大国，其联邦制下府际关系的构建，既有大量借鉴西方制度文明的因素，又充分照顾到本国的国情和政治现实，并且随社会经济的快速发展变化而不断调适，呈现出一种西方文明与印度特色胶合的变迁轨迹。可以说，在联邦制的国家结构下，印度府际关系构建方面的探索和尝试是有一定道理的，并形成了一套具自身特色的模式和经验。这一模式特征对于观察发展中国家政治体制的引入与自身创制过程，以及当代世界各国府际关系的演变趋势，都具有很高的研究价值。
参考文献：
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[3] 林良光. 印度政治制度研究[C]. 北京：北京大学出版社, 1995.
[4] 陈振明. 公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M]. 北京：中国人民大学出版社, 2003.
[5] 郑娟，李刚. 国内近年来对府际关系研究综述[J]. 宁夏党校学报, 07(9).
注释：
[①] Deil S. Wright, Understanding Intergovernmental Relations, Ist ed. , Belmont, CA: Duxbury, 1978.
[②] W. Anderson. Intergovernmental Relations Review. University of Minnesota Press, 1960. 31.
[③] 谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报.2000（1）.
[④] 1949年印度宪法. http://61.145.119.78:8082/show.aspx?page=1&id=343&cid=31
[⑤] 1949年印度宪法. http://61.145.119.78:8082/show.aspx?page=1&id=343&cid=31
[⑥] 王丽萍.联邦制与世界秩序[M].北京：北京大学出版社，2000.27.
[⑦] 王丽萍.联邦制与世界秩序[M].北京：北京大学出版社，2000.27.
[⑧] 林良光. 印度政治制度研究[C]. 北京：北京大学出版社, 1995. 46.
[⑨] [印] Bonita Aleaz. Srruggles of Indian Federalism[M]. Caloutta: Punthi Pustak, 1997.
[⑩] [美]勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生 译，上海译文出版社，1984年，第479页。
[11] 雷启淮：《当代印度》，四川人民出版社，2000年，第80页。
[12] 李云霞，汪继福：《印度政治制度的特点及对中国的启示》，载《河北学刊》，2007年第5期。
[13] [德]萨布拉塔·K·米特拉：《语言与联邦制：多元种族的挑战》，载《国际社会科学杂志（中文版）》，2002年第1期。
[14] 同上书。
[15] T·V·Sathyamurthy. Impact of Centre-State Relations on Indian Politics: An Interpretative Reckoning 1947-1987[A]. Partha Chatterjee. State and Politics in India[C]. Oxford university press, 1997. 232.
[16] 杨冬云. 印度分权化改革及其对印度联邦制的影响[J]. 齐鲁学刊, 06（4）.
[17] 见上引文.
[18] 见上引文.
[19] 杨冬云. 印度分权化改革及其对印度联邦制的影响[J]. 齐鲁学刊, 06（4）.
原载：《云南社会科学》2009年第1期
（责任编辑：代丽）
来源/作者：南亚所
