李东云：我国渐进改革下政治参与的特征及其成因分析
时间：2010/11/9 11:36:00|点击数：
[摘要] 政治参与水平是反映一国政治现代化程度的重要标志。我国现阶段的政治参与存在一定的滞后性和不成熟之处，但我们不能简单地归之为落后，而必须结合渐进改革这个大环境以系统眼光对之进行全面而客观的分析。基于此，本文紧扣改革大环境，重点分析了我国政治体制改革战略设计、转型时期的大量人员流动以及不同政治文化的交融这三个关键因素对政治参与的影响和作用机制。这对于全面而深刻地把握我国现阶段政治参与的发展轨迹、正确制定政治参与的发展策略有着重要意义。
[关键词] 改革；渐进；政治参与
中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:1008 584X(2006)03 00046 06
源于西方民主理论的“政治参与”是现代民主国家一个不可或缺的要素，政治参与水平的提高（主要包括政治参与的广泛化和秩序化）是政治现代化和政治文明的重要标志之一。我国正处于迅速而全面的现代化进程中，新时期政治参与的发展处处折射着渐进改革的影响和作用痕迹；其中的具体影响方式和作用机制便是本文探讨的重心所在。
一
本文涉及到两个核心概念——“政治参与”和“渐进改革”，然而，这两个概念目前在学界还没有统一而严格的界定，存在着一定的模糊性，因此笔者认为有必要先就本文对这两个重要概念的理解做一个说明。
关于“政治参与”一词，笔者较倾向于亨廷顿的定义：“平民试图影响政府决策的活动。”[1] 其中包含了以下要点：（1）政治参与是实际的活动而不包括态度，即排除了如政治认知、政治兴趣、政治取向和功效感等主观成分；（2）政治参与的主体是平民，不包括政治职业者（指从事政治或政府职业工作的人）；（3）目标指向公共当局，即活动对象是政府；（4）只要是对政府决策施加影响的活动，无论是否合法，也不管有没有产生实际效果，都包括在政治参与范畴中；（5）不仅包括行动者本人自发的行为（自动参与），也包括行动者受他人策动而发生的行为（动员参与）。
上述几点基本可勾勒出本文所述政治参与的范围，但笔者不赞成把动员参与包含于政治参与范畴的观点。主要原因在于，动员参与不符合政治参与本身的民主价值。民主的真谛在于自由与自愿，而受他人策动或操纵的参与往往包含了行为主体出于经济、政治或其他方面的压力而被迫参与的因素，因此不能算是真正意义上的政治参与，甚至只能视之为策动者为达到其目的所使用的工具；有的学者就把此类“仪式性”或“支持性”参与明确排除在政治参与范围之外，他们还提到“公民表现这种‘参与’的方式是，对政府表示支持，举行庆祝游行，为发展计划努力工作，参加由政府组织的青年团体，在仪式性选举中投票等。”[2]
为此，第（1）点所言“不包括态度”也要随之更改，因为参与的主动与被动之别是属于公民态度范畴的。在此，试把（1）及（5）两点作如下改动：（1）政治参与研究关注的是实际活动，但要注意区分行动者参与的主动与被动之别，以确定参与者的范围和政治参与的规模；（5）政治参与所指的是行动者本人自发（或主动）的行为，不包括行动者受他人策动而发生的参与行为（即“动员参与”）。
可见，本文对政治参与概念选取了较狭义的理解，其定义可表述为：政治参与是指平民一种自发性的旨在影响政府决策的活动。
政治参与是一个历史范畴，其发展变化受具体历史条件的深刻影响。我国新时期的政治参与便是以我国始于上世纪70年代末的全面改革为大背景的。这一改革采取了政府主导下的渐进方式。与激进式改革相对，渐进式是在一个较长的时期内进行逐渐的、部分的、增长的、连续的改革，一个一个地解决问题，一步一步地走。理论和实践都证明，渐进改革是适合我国国情的明智选择，改革开放二十多年来的巨大成就反映了改革的初步成功。
对于我国渐进模式的基本特征，研究者们做过各种表述；参考李月军在《近年来中国经济改革渐进模式研究述要》一文中的概括，[3] 可把这些特征做如下归纳：（1）改革目标不断调整与演进，市场化取向明显；从“计划经济为主，市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，再到“国家调节市场，市场引导企业”，直至建立社会主义市场经济目标的最后确立。（2）改革推进的方式与步骤是由体制外改革推动体制内改革；由增量改革推动存量改革；先易后难，稳步推进；“摸着石头过河”，采用试验法；由单项制度突破到经济体制内部各环节协调配套进行的结构性制度创新；较充分地发挥民间与政府“两个积极性”等。（3）改革过程中，经济领域各方面双轨制并行的格局明显。（4）与激进式相比，渐进式改革经历的周期相对较长。（5）改革中注意保持政治上的相对集中与稳定，经济的自由化与政治的多元化适度分离，寓政治改革于经济改革之中，二者是一个相对统一的过程。
改革的逐步深化以及社会经济的高速发展成为了我国新时期政治参与发展的背景和基础，政治参与的每一个变化发展状况都可以在经济和社会变革中相应地找到其根源；也就是说，我国的政治参与跟渐进改革这个大背景是丝丝入扣、环环相联的。
二
随着改革的逐步深化，我国从高度集中的计划经济逐步过渡到社会主义市场经济体制，从传统的农业社会向现代化的工业社会转型，“从乡村社会向城镇社会转型，从封闭、半封闭社会向开放社会转型，从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型，从伦理社会向法理社会转型”。[4]一般说来，激进式的改革极有可能引起政治参与的“暴发”，政治参与的“爆炸性增长”若超出秩序范围便会导致社会的剧烈动荡；而渐进式改革则试图引导政治参与的扩大和增长进程，把政治参与增长的速度与规模控制在社会秩序可以承受的范围内，以社会经济的迅速发展来补偿新旧制度摩擦中的相对受损群体，部分地抵消可能导致参与暴发的过大压力。
改革与发展必然带来政治参与的扩大和参与水平的提高，然而这种提高又并非与社会-经济发展呈简单直线关系，而是呈现出不规则的曲折上升。关于政治参与和经济-社会发展不同步的问题，亨廷顿通过对一系列发展中国家的调查和研究而得出以下结论：“有关社会-经济发展程度与政治参与水平之间构成简单直线关系的发展假设，需要从两个方面予以修正。总的来说，发展与参与携手并进，但在某些场合，参与水平超出发展程度，而在另一些场合，参与水平又落后于发展程度……就促进政治参与来说，社会外部环境的影响，可能会部分地补偿社会-经济发展水平较低的不利因素；而社会传统文化和行为模式的影响，也可能会抵消社会-经济发展水平较高的有利因素。”[5]
对于我国来说，政治参与同改革和发展之间同样呈现了这种非直线的复杂关系；尤其在改革的渐进过程中，较长周期内的每个具体阶段都会存在传统制度与先进制度、局部利益与整体利益、传统观念与现代观念之间的冲突和摩擦，处于这一环境下的政治参与就更显出不规则的发展轨迹。在现阶段，我国公民政治参与的发展速度就明显低于经济，显现出了一定的滞后性和不成熟性。具体表现可概括为以下三个特征：
（一）投票率高，但并不反映与之相当的高政治参与率
一般来说，投票是一国政治参与的最广泛的形式，对该国政治参与的广度很具代表性。近几年的统计资料显示，我国的投票率之高一直居于世界前列。然而，这仅是投票行为在“量”上的反映，还必须结合“质”来综合分析；也就是说，要注意区别公民的投票是否为自发行为，以准确反映其中政治参与的实际情况。
中国社科院的一次全国性社会调查显示，只有不到一半的人（45.1%）记得自己在上一次选举中投的什么票；[6]也就是说，过半数的人在投票时根本没有在意过要选谁。这种与投票要旨相违的态度表明了这部分人的投票行为很可能只是出于不得已而应付一下，并非是自发参与。该调查在“投票时的想法”一项中，仅有21．7%的人选择了“在做一件对社会和自己都有益的事情”，有35．4%的人选择“只不过在尽公民的责任”，这两项可归为自发参与，加总占总投票的57．1%，代表了政治参与性质的投票所占的比重；其余的被调查者选择了“投一票应付应付至于选谁无关紧要”（32．7%）和“其他”（4．3%），还有一些未作答。[7]
这样，我们可粗略视为，约四成投票者的投票行动是不得已的应付而非主动行为，因此他们的投票行为并不能算作真正意义上的政治参与。所以说，我国的高投票率并未代表相当比例的高政治参与率，其后存在着四成左右的非政治参与性投票，因此高投票率背后政治参与的广泛性要大打折扣。
（二）参与主体多元化，但伴随着参与的两极分化
改革开放以来，我国传统的以单一经济所有制为基础的利益格局逐步瓦解，包括物质财富、人的生存和发展机会以及信息资源在内的重要社会资源已不再由国家垄断。随着以市场为资源配置基础方式的社会主义市场经济体制的逐步建构和完善，社会经济中出现了利益的多样化及利益主体的多元化。
“我国的社会阶层构成发生了新的变化，除了原有的工人、农民、知识分子、干部和解放军等阶层外，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织从业人员，自由职业人员等社会阶层”[8]，代表着各个相对独立的利益群体。他们有着相互区别又相互竞争的政治-经济利益要求，必然希望将自己的意志输入政治系统，试图通过影响政府决策而在资源的权威性分配中实现自己的利益。
在政治参与的扩大和主体多元化过程中，又伴随出现了较为明显的参与的两极分化态势。一方面，一部分掌握较多政治-经济资源的强势群体如金融、电信等行业群体，以及在改革开放中获益较多的人群如一些民营企业家、专业户、影视明星等人员，由于较高的参与效能感，他们越来越积极地参与政治生活，表达和输入自己的利益要求。另一方面，大量拥有较少政治-经济资源的普通群体和弱势群体则日益表现出参与不足；另外，一些边远地区居民，由于教育、政治信息等资源的极度匮乏，他们的政治参与也极低。
（三）参与逐步制度化，但无序参与时有发生
在改革过程中，我国社会的“法治”理念得到了不断加强，公民的政治选举、政治结社和政治表达这三类主要参与方式都在逐步纳入法制轨道，形成制度化参与。我国现阶段对公民政治参与的内容、范围、方式等方面都逐步制定了相关法律法规，以保证公民参与的法律化、经常化和秩序化。同时，我国公民的受教育程度和政治素养也有了一定提高，使得其参与行为在理性和规范性方面都有所进步。
但是有关政治参与的立法仍存在一些不完善、不健全之处，社会中还存在一些以无序、甚至暴力方式表达利益诉求的情况，如与公务人员发生暴力冲突、非法包围政府办公处所等事件时有发生，在很大程度上构成了对社会稳定的威胁，若得不到及时恰当的处理，则可能激化人民内部矛盾，影响改革和发展的大局。
三
从以上特征可以得出，随着改革的深化，我国政治参与水平总体上有所提高；但相对于快速发展的经济与社会来说，仍呈现出一定的滞后性和不成熟之处。这与我国渐进改革背景下的政治、经济、社会及文化发展状况是密切相联的。
（一）从宏观上看，我国“寓政治改革于经济改革之中”的政治体制改革战略，决定了政治参与隐性的发展轨迹
政治参与的发展与政治体制改革有着直接的密切联系。政治体制改革是我国渐进改革的一个重要组成部分；与大刀阔斧的经济体制改革相比，前者表现出了明显的审慎和缓行，这是由政治体制改革自身特点决定的。政治体制改革的内容极为复杂，触及到各种群体的利益，会遇到很多的障碍，而且涉及意识形态的不少敏感问题，直接关系着稳定的大局。小平同志曾说：“我们的政治体 制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则。发展经济要有一个稳定的局势，中国搞建设不能乱。”[9]
基于上述考虑，我国提出了“寓政治改革于经济改革之中”的战略设计。围绕经济建设这个中心，大力解放和发展生产力，提高人民生活水平，从根本上巩固党的执政地位和社会主义制度。在此基础上，以经济体制改革为先导，刺激和带动政治体制改革，稳妥地依托经济改革来推进政治改革。这一极具政治智慧的战略设计是我国对改革、发展和稳定三者关系的正确处理，既显示了改革的锐气又保证了国家的稳定大局。
政治体制改革的审慎，决定了政治参与依托于经济体制改革的隐性的发展轨迹。在实践中，经济体制改革悄然地带动着政治参与的前行。首先，经济的高速增长对政治参与的发展起着巨大的推动作用。改革开放以来，我国的国民经济突飞猛进，并于本世纪初基本进入了小康社会。这为政治参与提供了充分的物质基础。美国学者科恩曾说：“严重贫困的群众，根本无法获知公共事物的足够信息，对公共事物进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表。”[10]可见加快经济发展对于政治参与水平的提高有着重要的基础性作用。
其次，在从计划到市场的经济转轨中，社会利益格局的变动为政治参与的扩大提供了内在动力。市场作为资源的基础性配置方式带来了利益的分化、利益主体的多元化和不同群体利益要求的差别和竞争，并利用价值规律和市场规则来调节资源配置和利益冲突。市场经济所创造的这种自主性人格和契约性人际关系内在地生成了竞争意识、现代民主意识和参与意识，有力地促生了公民的政治参与行为，从而使政治参与进一步扩大。
回顾我们所走过的改革历程，会发现我国政治参与出现了一些意义深远的变革；如人民代表大会制度中差额选举更多地取代了原来的等额选举，80年代初起对县级以下人大代表实行直接选举，90年代以来越来越多的行政决策中加入听证程序等等；这些变革都表明了我国政治参与正稳步前进。
但在另一方面，我国现阶段市场经济中的不成熟因素也对政治参与造成了一定的负面影响。如市场机制的运行还在较大程度上受到国家行政权力的干预而导致了不平等竞争，因而形成的强势群体压制了普通群体、特别是弱势群体的呼声和利益要求，造成他们政治参与的低效能感，从而抑制了这些群体政治参与的增长；贫富差距的非正常扩大也助长了政治参与的两极分化趋势……这些都是我国改革与发展中要特别注意解决的问题。
（二）从微观上看，改革进程中的大量人员流动在初期对政治参与有削弱作用
随着我国体制改革和对外开放的不断推进，经济转轨和社会转型必然带来价值观念的多元化和个人发展机会的开放，由此而形成的人口大量流动也对政治参与造成了显著影响。
亨廷顿曾指出：“随着一个社会的社会-经济发展，便形成两条最终导致政治参与增多的渠道——流动渠道和组织渠道。”[11] 这里的“流动”包括了纵向与横向两个维度的人口流动。纵向流动主要是指个人社会位置的变动，如社会地位的上升，以及社会角色和社会关系的改变；而横向流动主要指的是人员的迁居。“组织”是指社会中利益相近或相关的人群通过组织协调而达到一致行动来表达利益要求和政治诉求的过程。
这两条渠道对政治参与的促进过程和作用机制可用下图表示：
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政治参与的渠道[12]
和组织渠道相比，个人流动对政治参与的增进更为间接；它主要是通过提高个人的社会-经济地位或改善其周围的社会环境来增强个人的政治功效感和政治能力感，从而提高公民的政治参与水平。简单地说，流动渠道扩大政治参与的动力来自教育及个人参政态度的转变，组织渠道则靠群体的组织和共同行动来实现。流动渠道产生的参与几乎都为自发参与，组织渠道产生的则兼有部分动员参与，实质上政治参与的扩大很有限，而且组织渠道更可能包含非法的直接行为，甚至是暴力行动等无序参与。
虽然二者从长期来看都会最终导致政治参与的扩大，但流动渠道的作用周期明显要更长。因此从短期看来，组织渠道达成的集体诉愿行动可直接引发政治参与的扩大；与此相反，流动渠道在初期却表现为对公民政治参与行为的削减。在一定时期内，流动渠道和组织渠道具有非此既彼的替代性，呈现此消彼长的关系。
改革中的社会总要求一定的途径和机制来表达和满足各种利益主体的利益要求，使各个主体在经济-社会的剧烈变动中协调利益分歧、谋求自身利益。对于身处其中的个人而言，为实现自身利益最大化，个人流动和集体诉愿便成为了两个具替代性的备选方案。此时，理性的个人便会以成本-收益分析来做出选择。
在我国来说，改革开放为社会流动提供了前所未有的契机，各种人事及体制壁垒的破除、多种经济成分的并存和共同发展使得个人流动的成本迅速下降。与此相反，组织渠道却需要极高成本；它所需的努力包括：动员相关群体、合理划分职责、协调各种行动、进行有效领导、平衡各自利益等等。这种集体行动的成本之高是众所周知的，而且集体诉愿可能带来的利益既不确定又见效迟缓，其受益范围也难以预测和控制，大量可能的“搭便车”现象会大大挫伤人们行动的积极性。
因此，对于谋求自身福利最大化的个人来说，便会舍弃高成本的组织渠道而选择较低成本的流动渠道。正如亨廷顿所言“对大多数人来说，政治参与只是实现其他目标的手段。如果个人能够通过移居都市、获得地位较高的职业或改善他们经济福利等方式实现这些目标，那么，这些方式将在一定程度上成为他们参与政治的替代物。”[13]
上世纪八十年代我国出现了流动潮，先后呈现的“从政热”、“经商热”、“出国热”、“孔雀东南飞”和“民工潮”都是我国社会流动急剧增加的反映；到了九十年代，我国改革进一步深化并逐步进入攻坚阶段，社会转型进入整体推进的年代，此时的社会流动不仅继续增加，而且日益与利益格局的解体及重组相联系。
人员的大量流动在一定程度上释放了改革过程中可能导致参与暴发的能量积蓄，舒缓了参与压力；因此在短期内流动渠道对组织渠道的这种替代效应抑制了政治参与的扩大。在一定意义上，这种削弱作用减小了发生无序参与乃至暴力行动的可能性，维护着社会的稳定。
从长期看来，流动渠道又可有效提高政治参与水平，特别是提高了参与的质量。因为大多数流动都使得个人福利得到改善，较好的经济条件及较高的地位通常能使个人的政治功效感和政治能力感大为增强，同时也能使个人及其后代得到更好的教育，这样，公民便能更积极、更规范地涉入组织及参与政治。所以，从长远考虑，流动渠道可为将来更高水平的组织参与打下基础，以实现政治参与的良性发展机制。
（三）顺从型为主的政治文化对公民政治参与的扩大产生了消极影响
政治文化在现代政治学研究中越来越受到重视，它对政治系统和政治行为的影响既重大又潜移默化。它的发展和作用方式明显不同于其他显性因素，有着自己特殊的发展规律和作用方式。
阿尔蒙德这样定义政治文化：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。”[14]在阿尔蒙德看来，人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用，政治文化影响了担任各种政治角色的人的行为以及他们的政治要求内容和对法律的反应。笔者认为，政治文化的这种影响力在政治参与领域十分突出，一定意义上说，政治文化为公民的政治参与行为构筑了隐性框架。
每个社会的政治文化总是既有历史的积淀，又有当时社会生活的时代特色，还可能夹杂外来输入成分。一个开放的社会一般是包容着多样的文化，彼此相互融合演进。我国目前的政治文化亦然，在政治参与层面上，它至少包含了两种成分：顺从型政治文化和参与型政治文化。
（1）顺从型政治文化
该文化主要源于我国两千多年的封建社会所形成的深厚的传统文化积淀，至今仍对人们思想行为有着深刻的影响。对于今天我国的政治参与来说，这种影响主要是消极方面的。
我国传统政治文化中并无“政治参与”这一概念。虽然存在如“天下兴亡，匹夫有责”这样的社会责任意识，但这种责任乃至“参与”的主体是封建等级制下的“臣民”而非“公民”，他们与决策者的关系仍是不平等的，缺乏民权和民主内涵，因此不能算作真正意义上的政治参与思想。
在封建专制体系下，儒家的纲常思想垄断了国家政治文化，所形成的权威崇拜、等级观念和“官本位”思想等是今天社会中的顺从型政治文化的渊源，很大程度上制约着我国政治参与的扩大。
（2）参与型政治文化
随着我国对外开放政策的实施，西方民主思想逐渐走入中国，其中的社会契约论、公民权及法治等思想在一定程度上推动和促进着我国公民政治参与意识的形成；经济体制改革以来逐步建立的市场经济，也培育了我国参与型政治文化的成长。这种参与型文化对于促发公民的政治参与行为是大有益处的。
然而，我国目前参与型文化还处于起步阶段，其影响范围非常有限，影响力也远远不及拥有深厚的历史、人文基础的传统文化。因此，我国目前的政治文化氛围仍倾向于顺从型，这也形成了对政治参与进一步扩大的柔性约束。
四
政治参与水平的提高是国家现代化的必备条件。我国在现代化进程当中要保证政治参与的持续和稳妥发展，必须对其在现阶段的特征及影响因素有一个全面而深刻的认识，从而为我们正确规划政治参与的发展战略打下基础。
从文中分析可知，我们对于我国政治参与在现阶段的相对滞后及不成熟之处不能简单地把其归为落后；而应结合渐进改革及我国自身特点做一个动态的、具体的、本土化的剖析，认识到政治体制改革审慎而行的必要性、个人流动在初期抑制参与扩大的必然性以及政治文化演变融合的长期性。这样才能以全局性的战略眼光来科学制定政治参与的发展策略，做到既保证参与的扩大处于适当而可控的范围，又不失时机地依托经济改革和制度建设来积极推动参与水平的不断提高。
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An Analysis of the Features of Political Participation and its Causes
under the Gradual-Reform in China
[Abstract] The level of political participation is an important symbol of the modernization of a country. It is obvious that there exist some stagnation and immaturity in the present situation of political participation in China. Instead of attributing this simply to the underdevelopment, however, we must consider this situation entirely and objectively, especially in the sense of taking the fact of gradual-reform in China into account. Based on this consideration, the paper tried to analyze the impact of the three key factors on political participation, that is, the strategic design of political system reform, a great flow of population in the transitional time, and the interflow of different political cultures. It was argued in this paper that this would be of great importance to grasping the present development track of the political participation in China and making the policy concerned properly.
[Key Words] reform gradual-advance political participation
原载：《福建行政学院学报》2006年第3期，被《中国人民大学复印报刊资料•中国政治》2006年第10期全文转载。
（责任编辑：代丽）
来源/作者：南亚所
