杨士杰：云南农村反贫困中的良性互动
时间：2010/11/3 15:11:00|点击数：
摘要：云南农村的反贫困事业曾经取得了很大的成就，但与全国农村的情况相比，云南农村的贫困状况还是非常突出。在反贫困的博弈中，存在着与反贫目标相悖、事倍功半的现象，而实现决策部门、地方政府和贫困农户之间的良性互动是反贫困事业取得成功的关键。
关键词：农村贫困；博弈格局；互动与整合
一、 云南农村贫困的现状分析
云南自20世纪80年代以来，根据党中央、国务院的部署，在省委、省政府的领导下，先后制定了《云南省七七扶贫攻坚计划》和《云南农村开发扶贫纲要（2001—2010年）》，并采取了一系列的政策和措施，例如：实施“千村扶贫开发行动计划”、 “兴边富民工程”、温饱村和安居工程、易地开发扶贫和劳务输出、小额信贷扶贫、加强贫困地区基础设施建设、大力推进贫困地区经济结构战略性调整、加大科技扶贫开发力度、加强贫困地区基础教育和职业教育、推进文化卫生计划生育扶贫、动员全社会扶贫济困等等。这些政策和措施大大加快了云南扶贫攻坚的步伐，取得了巨大的成就。特别是随着新世纪的来临，全国和全省的扶贫工作又迎来了一个新时期，在此期间云南扶贫的步伐大大加快。根据国家贫困标准监测结果，全省农村贫困人口和低收入人口从2000年的1022.1万人减少到2005年的737.8万人，减少284.3万人，绝对贫困和低收入人口比重由2000年底的29.63%下降到2005年底的20.9%。
但是， 就目前的情况看，云南农村的贫困状况仍不容乐观：一是贫困人口存量依然巨大。到2005年底， 全省农村仍有绝对贫困人口248.4万人，低收入人口489.4万人，两项指标均占全国的10%左右。国家级扶贫开发重点县占全国的12%。二是返贫人口数量还在增加。2001～2005年间的返贫人口分别为99.75万、117.49万、130.55万和120.34万人、126.43万人。2001～2005年5年间平均每年有118.91万人的低收入和非贫困人口返贫。返贫人口的比重也逐步上升，全省返贫人口占贫困人口存量的比重分别为：2001年29.87%、2002年41.08%、2003年50.8%、2004年48.13%、2005年50.1%。特别是2004年因灾等因素全省返贫人口就达近100万人。三是减贫的速度逐渐放慢。2003年云南全省贫困人口减少了77万，2004年减少了42.6万，2005年只减少了39.9万人。如果按中央提出的2010年前每年要解决130多万人的贫困问题的目标来衡量，相当于2005年脱贫人数的3倍多，如果每年减贫35万人，到2010年，全省还有绝对贫困人口213万人，低收入贫困人口391万人。四是贫困人口和其他人群收入差距呈扩大趋势。2004年我省城乡差距进一步拉大，农民人均纯收入比城市人均可支配收入少7007元，仅相当于城市居民可支配收入的21%，城乡居民收入差距居全国第二。2000～2005年，全省农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入的比率2000年为1：4.27，比全国的1：2.8高很多，到2005年上升到1：4.53，比全国的1：3.22仍高很多，云南城乡收入差距仍在进一步扩大。全省129个县中，农民人均纯收入低于全国水平2936元的县有115个，占全省总县数的89.2%。
二、 博弈格局
虽然反贫困一直是国家和地方政府都十分重视的问题，但以往扶贫工作的重点一直采用财政转移支付的方式来补助或扶助贫困地区，而没有过多地考虑扶贫中的体制创新，通过决策者、地方政府和贫困农户之间的良性互动来提高扶贫效益。事实上，在扶贫过程中贫困地区上级政府的决策、地方政府与上级政府的博弈、贫困农户与政府的博弈是影响反贫困政策效果的关键因素。
首先，上级政府的决策对扶贫工作的全局进展和扶贫效果产生着决定性的作用。云南省这些年的扶贫开发，主要强调的是政府行为，即主要依靠政府的投入和组织管理来推行反贫困项目。这是一种由上而下的政府行为，带有浓厚的计划经济色彩，项目的筛选、论证、确定、实施以及评估都由政府扶贫部门来主导，这就往往免不了在决策和项目实施的过程中存在一刀切的现象。
以温饱安居工程实施的情况为例：一是以村为单位的项目资金划拨一刀切。例如，省里安排的2002年扶贫安居温饱项目资金是按每个扶贫安居温饱村20万元的数额下达的。在这之前，每个村大约安排15万元。实际上每个村的户数、人口大不相同，这种一刀切的资金划拨方式缺乏科学性。如大关县木杆乡漂坝村三江口社有69户绝对贫困户需建安居房，省里对这个村投入的资金只有15万元，乡里在十分困难的情况下拿出10460元增加投入，也只安置了41户，还有28户人家无法安置。二是以户为单位安居房补助费一刀切。广南县反映，每户3000元的安居房补助远不能满足建房所需的全部费用。该县安居工程的主要对象为苗、瑶、壮3个民族，多数住的是茅草房和杈杈房。对于住茅草房的住户，只需出买瓦的费用，3000元基本够用。但对住杈杈房的农户，住房必须彻底重建，3000元远远不够。有些农户为建房到处借贷，反而背上了沉重的包袱。如昭通苗族地区的安居工程就存在这样的问题，这些家庭多数都是“头顶茅草破房，四面通风透光，四根木桩1张床，吃的在肚里，穿的在身上”，可以说是一贫如洗，根本无法投入配套经费。在永善县等地的一些苗族家庭出现了安居房的屋顶一半盖瓦，一半只能盖塑料布的情况。在彝良县有的贫困家庭为建安居房，卖了家里的耕牛。此外，在不同的地区，建安居房建材的费用大不相同。在公路沿线建房，一包水泥只要25元，可是在不通公路的边远地区，加上运费就变成了50元，3000元的费用更是远远不够。
上级政府关于扶贫主体的瞄准机制，也存在着一刀切的问题。我国现有的扶贫体系，主要以县为扶贫的主体，以期以县域经济的发展来实现全县的脱贫致富。但是这一瞄准机制也存在着一刀切的问题，在很大程度上弱化了扶贫的效益。一是国定贫困县内的人口并非都是贫困人口，县里在扶贫资金的使用上主要是从全县的范围来考虑问题，往往使某些县内的非贫困人口占用了有限的扶贫资金。二是以往的扶贫主要以贫困县中的攻坚乡为主要的扶持对象，资金投入有保障，力度较大。而一些非攻坚乡中的边远贫困村，则因缺乏必要的投入，脱贫步伐缓慢，贫困现象仍很突出。三是非国定贫困县的某些边远、落后的贫困山区未能得到有效的扶持。
其次，从贫困地区地方政府与上级政府博弈的情况看，参与者是上级政府与贫困地区地方政府，上级政府的任务是实现既定的扶贫目标，根据贫困地区人口数量与贫困程度而投入各种资源（人、财、物）。贫困地区地方政府的任务则是将这些资源使用出去。由于这是一个信息不完全对称的动态博弈，作为后行者的地方政府通过观察先行者——上级政府的行动来采取自己的行动。因此，现阶段中国的反贫困政策效果主要依靠贫困地区地方政府的行动来取得。在这一博弈的过程中往往存在着这样一些现象：
1. 贫困地区地方政府预期到上级政府对贫困地区投入资源的大小是根据这一地区贫困人口的数量和贫困程度来决定的，为了能够争取到更多的资源，地方政府往往要采取一些相应的对策。在调查研究的过程中，笔者曾了解到这样的情况：有的县在经济统计中往往设有两本帐，一本为对付上级的反映本县贫困程度较深的帐，一本为如实反映本县实际情况的帐。从这里我们可以看出，反贫困作为主要是由地方政府推行的行为，在实际推行时可能在不同的环节会出现不同程度的变异。一是如果贫困地区地方政府按照上级政府所预期的那样，将扶贫资源用于发展地方经济，脱贫致富，那么地方政府的机会成本是相当高的，而且如果地方政府通过使用扶贫资源使得该地区脱贫了，上级政府将有可能减少或不再投入扶贫资源。因此，地方政府有可能将扶贫资源投向脱贫效果不明显的项目上或挪作它用，以期得到更多的扶贫资源或延长被扶贫的时段。二是地方政府有可能从本级政府的利益出发或者甚至依从本级政府的长官意志、偏好，将上级的扶贫资金挪作他用，使贫困群众难以受益。
2. 上级政府对地方政府扶贫政绩的关注主要是脱贫任务是否完成和脱贫人口的数量，正因为如此，有些地方政府的扶贫开发对增强贫困地区发展能力并不十分重视。更苛刻地讲，有些地方的扶贫目标是“基本解决贫困人口的温饱问题”，所以它确认和保护的对象只是贫困地区的“生存权利”，更高一层的“发展权利”目前尚提不上日程或无力顾及。
再次，从贫困农户与政府博弈的情况看：由于中国的扶贫工作一直都是一种自上而下的政府行为，扶贫项目的确定、实施和评估都由政府主导，贫困人口除了“被扶”之外，没有更多的参与权，因此他们在扶贫的过程中始终处于被动的地位。这种状况使扶贫工作不能取得应有的效益，也影响了预期目标的实现。在贫困农户与政府博弈的过程中，由于选择被动地受扶持要比通过受扶持增强自立自强的能力所需的脱贫成本要小，此外如果其收入超过政府规定的贫困线，政府就有可能取消相关的扶贫资源，农户作为理性人就有可能在博弈中固守贫困状态，并且以此作为向政府争取扶贫资源的筹码。笔者在实地调查中曾了解到不少这方面的事例。例如：近年来，各级政府对云南人口较少特有民族的脱贫发展投入了较多的财力和物力，但因没有从振奋民族精神这个根本点上着力，反而使当地一些干部群众产生了一定程度的“等、靠、要”思想。
此外，由于农村贫困人口没有处于扶贫主体的地位，他们在反贫困中的权益也往往不能得到充分的体现。以昭通市异地开发扶贫的情况为例，该市移民跨地、州转移的方式一是企业安置，二是统一组织开发优势产业如茶叶、咖啡、蔗糖等。这种安置有其优点，也存在着不足之处。不足之处主要表现在：一是这种为产业开发、解决建立支柱产业对劳动力的需求而进行的移民安置，其性质本身存在着重产业开发、轻扶贫的倾向；二是作为企业，首先追求的是经济效益的最大化，在市场经济条件下，容易产生移民与企业利益分配的矛盾；三是一旦遇到市场波动或自然灾害，承担风险最多和受到伤害最深的往往是移民；四是移民对主导产业的绝对依赖；五是对移民实行企业式的管理办法，移民缺乏自主经营的积极性，缺乏安全感，甚至会导致对资源的破坏。六是目前一些政策措施尚未完全落实到位。如户口与人长期分离，不利于移民享受权利和行使义务，难以产生对迁入地的归属感，不利于对移民的管理；有些应兑现到移民的补助费没有落实；移民的土地承包经营权也长期未能落实；等等，如思茅市移民生产种植的茶地、咖啡地产权属于公司，移民对茶地、咖啡地没有产权，移民没有真正成为土地的“主人”，生产积极性难以得到充分的调动。七是只管主导产业的生产经营，把移民从事其它方面的生产视为违规，对群众的生活问题、就医就学问题缺乏有效管理，而地方政府则把移民视为企业的“产业工人”，认为他们应主要由企业管理，自己过问不多，造成管理上的脱节。
总之，在反贫困的博弈格局中存在多方面不均衡的因素，由此也出现了与政府决策和脱贫目标相悖的问题。从而未能完全从云南农村贫困多元格局的特点出发，采取多元化的政策和措施，未能完全调动一切积极因素，全力以赴地投入到反贫困的事业中，取得应有的成效。
三、 互动与整合
面对云南省贫困状况的多元格局，必须从云南尚处于社会主义初级阶段低层次的实际出发，促进决策部门、地方政府和贫困农户的互动与整合，并从上级政府宏观调控的决策层面、地方政府反贫困措施实施的层面、扶贫对象增强自我发展能力的层面进行多维的探索。
第一，作为掌握决策权的上级政府，应该在充分了解云南经济、社会、文化发展的特殊性，农村贫困存在多元格局的现实的基础上，采取相应特殊的多元化的政策和措施。而要做到科学决策，必须大兴调查研究之风，更深入地认识和掌握云南贫困地区贫困面和点的具体情况。因此应组织各级政策研究部门、具体工作部门和社会科学研究部门共同对全省农村贫困地区进行全面的调查研究，花大力气对贫困状况进行拉网式的普查。在此基础上写出《云南全省农村贫困地区普查报告》、《云南农村扶贫政策研究报告》和《云南贫困地区脱贫情况的年度分析报告》等系列研究成果，供决策者作为决策的依据。在扶贫的政策措施、体制和制度保障等方面进行创新，使扶贫工作的实施能够建立在有科学依据的基础上，扎实有序地进行。
第二，作为具体贯彻落实反贫困决策的地方政府应该转变过去那种把扶贫的目标定位在“基本解决贫困人口的温饱问题”的做法。如果长期坚持这一做法，扶贫工作就只能总是处于低水平的重复之中。实际上，反贫困不单要解决温饱，因为温饱问题仅仅是一个瓶颈而已。在解决贫困地区“生存权利”的同时，更要关注更高一层的“发展权利”。为了实现中共云南省委和云南省政府提出的“云南要与全国同步全面建设小康社会”的目标，地方政府应该有更多的作为。各地的地方政府应该从当地的实际出发，做到因地因民族制宜，采取相关的扶贫措施。实际上，近些年来云南各级地方政府采取的一些行之有效的措施，就大大地推进了反贫困的进程。例如：为加快文山州“十五”扶贫开发进程，州委州政府针对全州还有近47万人、13万头大牲畜饮水困难、生态环境恶化和2.34万户、9.94万人居住着茅草房的特困情况，从2002年10月起，开展以小水窖建设、沼气建设、茅草房改造三项工程大会战。在资金的筹措上，采取“四个一点”的办法进行，即国家补助一点，挂钩扶贫单位和干部职工捐献一点，社会各界捐赠一点，群众自筹一点。为了保证大会战的顺利实施，州委、州政府还建立了一整套组织、实施、分工、协作、验收、考核等方面的机制。昭通市的彝良县、大关县和思茅市的景东县在实施温饱安居工程中注重安居温饱工程与小城镇的建设相结合、与发展市场经济相结合、与退耕还林还草相结合、与产业结构调整相结合。这些措施都取得了很好的效果。
第三，应改变扶贫对象处于被动地位的状况。事实上，如果能够充分调动扶贫对象主动脱贫的积极性，摆脱贫困的路子总是会找到的。盐津县贫困农户主动摆脱贫困的两个事例就给了我们这方面的启示：
事例之一，昭通市盐津等县贫困农户开辟了向省外异地扶贫开发的新途径。现云南省的异地扶贫主要是以跨地、州扶贫和县内异地扶贫为主。盐津县的许多苗族同胞，长期处于绝对贫困的状态。而改革开放以来，省外一些地区的部分农民进城务工经商，农村大批良田好地无人耕种。例如重庆市巴南区和平桥乡在第二轮土地承包中，在11486亩总田地中，签订合同的只有9871亩，还有1615亩未签订延包合同。在该区的界石镇、接龙镇、石岗乡、跳石镇等乡镇也有类似的情况。由于土地荒废不能发挥其经济效益和提供粮食，公益事业不能正常开展，农业税和统筹提留款无法全额征收。从1996年起，盐津县的部分贫困农户开始自发地搬到巴南区上述乡镇承包土地耕种。对于这些移民的到来，巴南区政府表示只要经过两年的考察都可以接收，甚至可以让他们申请落户。巴南区那些在外务工经商的人和当地的农民，对于移民的到来表示欢迎，空闲的房屋和锅碗等生活用具供移民使用。盐津县中和乡大浩村的林昌均、张世富、周兆发等特困农户，尽管才去了1年或3年的时间，现已购买了房子，摆脱了贫困，正奔向富裕之路。周兆发一家4口人，2000年粮食总产量8000斤，总收入4000元。截止2001年3月，有35户、129人搬到了巴南区的乡镇。2001年3月盐津县委统战部专门对此进行了调查，并向盐津县委县政府提出报告。此后县里向贫困的苗族同胞进行了介绍、宣传。现在迁到重庆市和四川省资阳县的苗族农民已有200多户。截止到2002年，昭通市已有2000多人迁到重庆市和成都市。还有部分贫困的汉族农民搬到了湖南、江西等省，都是举家迁走。
事例之二，盐津县柿子乡打破常规，开辟异地脱贫新途径。省里规定在实施异地扶贫中要求迁入地必须保证人均有1亩高产稳产农田、1亩经济林果的土地配备。但在农村实行生产责任制后，很多地区的土地早已承包到户，在本县本乡内要成规模地安置并有农田、林果地的保障存在许多因难。2002年面临着因退耕还林需要搬迁的盐津县柿子乡沙河村水轮社贫困农户，在乡里无法提供农田、林果地的情况下，主动表示没有农田和林果地，他们也能找到出路。由于他们的安居点临近乡政府所在地的集市，农户有的在街上做生意，蹬三轮车，有的在附近的几个企业如电石厂、铁厂和白石江漂流公司找到了工作。生活状况比搬迁前有了较大的改善。
因此，在今后的扶贫工作中应突出贫困群众的主体地位，积极提倡参与式扶贫。在扶贫工作中，赋予贫困农户知情权和监督权。鼓励贫困群众在扶贫过程中参与扶贫项目的决策、实施和监督。开发项目的选择、设计与执行必须立足于被扶贫者自身对问题、需求、发展机会、制约因素和解决途径的理解与分析。而政府官员、技术干部以及专家、项目人员，都应成为贫困者的朋友，为其提供发展所需的信息和其他各种必要的外部条件以及公共服务。只有这样，才能提高贫困地区群众的自主脱贫、自我发展的能力，扶贫工作才能真正由输血机制向造血机制转化。
总之，只有在反贫困的博弈中理顺三方的关系， 把扶贫工作看作是主要由贫困群众所发动的包括技术创新和制度创新在内的一项系统工程，使扶贫工作更加制度化和规范化，使博弈三方在同一目标下实现有机的整合，使扶贫资源能够得到更有效的利用，调动一切有利于脱贫的积极因素，反贫困的事业才能取得事半功倍的效果。
主要参考文献：
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(责任编辑：范刚)
