磨憨—磨丁经济合作区(以下简称“合作区”)作为中老跨境合作的核心平台，其十年发展历程始终镌刻着国家战略的鲜明印记。在“一带一路”倡议纵深推进、习近平总书记三次考察云南战略指引下，合作区从通道建设的基础夯实，到综合枢纽的功能升级，再到制度创新的深化引领，走出了一条沿边地区从“通道经济”向“口岸经济”转型的典型路径。

　　国家战略与地方实践的协同演进

　　2015年习近平总书记首次考察云南时，为云南指出了努力建设成为“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的“三个定位”战略擘画，为合作区纳入国家级开放平台提供了根本遵循。

　　2020年习近平总书记第二次考察云南时强调“在建设面向南亚东南亚辐射中心上不断取得新进展”。这一战略深化，推动合作区从单一交通功能向“物流集散+贸易结算+产业承载”的复合功能转型。2021年12月，中老铁路全线贯通，磨憨口岸作为中国—老挝—东南亚国际大通道的“国门第一站”，正式接入国家“一带一路”铁路网;同期，合作区依托昆明托管机制，启动围网区建设、智慧口岸升级及多式联运体系构建，推动口岸从过境通道向集散枢纽升级，区域辐射带动能力显著增强。

　　2025年习近平总书记第三次考察云南提出“以制度型开放推动高质量发展”。这一战略指引下合作区聚焦“打造中老铁路经济带核心区”“培育跨境产业链集群”，标志着合作区进入制度创新引领的深化阶段。近年来，合作区通过“四区联动”(自贸试验区昆明片区、昆明经开区、昆明综合保税区、磨憨—磨丁合作区)政策叠加，集成负面清单管理、跨境人民币结算、保税物流等优势;创新“省会托管”机制(昆明市统筹教育、医疗、招商等资源)，破解行政壁垒;探索“两国一园”模式(中老磨憨—磨丁合作区与老挝琅南塔省经济特区联动)，推动跨境产能合作规则对接。这些实践正是对“制度型开放”战略的在地化落实，标志着合作区从设施联通向规则融通跃升。

　　磨憨—磨丁经济合作区十年发展的每一次跃升，都是国家战略与地方比较优势动态耦合的结果。国家通过政策供给与地方实践的互动，逐步释放沿边开放潜力。昆明市全面托管磨憨镇，打破行政壁垒，推动“四区联动”，整合政策、产业与保税功能;通过“省会统筹”引入央企、社会资本，解决开发初期“缺人、缺钱、缺经验”问题，推动南坡国际产能合作区等项目落地，使合作区从边陲小镇向国际口岸城市升级，成为中老命运共同体示范样板。

　　十年探索的关键跨越

　　战略奠基期(2015—2016年)：顶层设计与法定框架搭建。2015年8月31日，在习近平总书记与老挝国家主席朱马里·赛雅颂共同见证下，中老两国政府签署《中国老挝磨憨—磨丁经济合作区建设共同总体方案》(以下简称《共同体方案》)，明确中方规划面积4.83平方公里、老方16.4平方公里的功能布局，成为合作区建设的“法定路线图”;2016年3月4日，国务院正式批复设立合作区，使其成为中国与毗邻国家共同建立的第二个跨境经济合作区，确立了“中老战略友好合作先行区、昆曼国际大通道重要枢纽”的战略定位，为后续实体化运作提供了政策与法律依据。

　　启动推进期(2017—2021年)：基础设施与机制协同起步。这一阶段聚焦“硬联通”与“软联通”同步发力，为合作区发展疏通“主动脉”。基础设施方面，2021年12月，中老铁路磨憨口岸段全线贯通，成为“中国—老挝—东南亚”国际大通道的“国门第一站”;同期推进昆曼公路改扩建、磨憨口岸智慧化升级(智能卡口、货物追踪系统)，公路口岸通关车辆从日均400辆增至600辆，铁路口岸通关时间从运营初期的40小时压缩至5小时，通关效率显著提升。机制创新方面，2019年，合作区管委会设为省委、省政府派出机构，全面负责区域内政治、经济、文化等工作;2021年5月，中国(云南)自贸试验区昆明片区与磨憨—磨丁合作区签订《联动创新合作协议》，在跨境商事服务、产能合作等领域探索“政策共享、财税分成”机制，为后续协同发展奠定基础。

　　突破提升期(2022—至今)：协同创新与高质量发展加速。2022年4月，云南省委、省政府作出昆明市全面托管磨憨镇的重大决策，这一“省会统筹边境口岸发展”的创新实践，打破了行政区划壁垒。托管首年，合作区便启动“四区联动”模式——自贸试验区昆明片区的负面清单管理、昆明经开区的产业承载力、昆明综合保税区的保税功能与合作区的跨境定位形成叠加效应。2023年，南坡国际产能合作区破土动工，2024年首批15.9万平方米标准化厂房建成投用，云南三连制衣、银丰投资等企业相继入驻。更值得关注的是，2025年合作区将重点推进公路口岸综合提升改造与围网区封关运作，届时“一证通行”制度将整合中老两国查验资源，实现人员货物“秒通关”，为RCEP框架下的跨境合作树立标杆。‌

　　从“通道经济”向“口岸经济”的转型成效

　　投资与贸易双轮驱动，经济规模跨越式增长。自2022年昆明市全面托管磨憨镇以来，磨憨—磨丁经济合作区通过政策创新与产业协同的双向发力，实现了投资与贸易的“双轮驱动”。一方面，合作区依托“四区联动”机制，集成负面清单管理、跨境人民币结算等政策优势，推出企业所得税“五免五减半”等税收优惠，2024年累计兑现政策资金超3亿元，吸引云南银丰投资、三连制衣等企业入驻，形成纺织服装、中草药加工等特色产业集群。另一方面，中老铁路的全线贯通与智慧口岸升级大幅提升了通关效率，铁路口岸通关时间从40小时压缩至5小时，2024年进出口货物总量达765.12万吨，贸易额突破445亿元。在此基础上，“研发在昆明、制造在磨憨”的跨境产业链模式日益成熟，沪滇临港昆明科技城通过承接上海生物医药、新材料产业转移，推动本地加工贸易占比提升15个百分点;南坡国际产业示范园的标准化厂房投产后，带动就业2300人，边民互市贸易额同比增长43%。合作区通过政策创新与重大项目建设双轮驱动，推动投资与贸易规模实现历史性突破。投资拉动效应显著：2024年磨憨—磨丁合作区固定资产投资同比增长100.7%，2022—2023两年累计完成固定资产投资额是合作区成立至托管前6年总和的6倍以上。贸易规模持续攀升：2024年进出口货物总量增长13.5%、进出口贸易总额增长10.9%，其中2024年1—10月完成进出口货物总量765.12万吨、货值445亿元。

　　产业集聚推动通道贸易向落地加工转型。合作区依托中老铁路国际通道优势，以“四区联动”政策协同为核心，通过跨区域产业协作与专业化园区建设加速通道经济向落地加工转型。2024年5月，昆明市出台《重点产业协作园区管理办法》，明确将磨憨—磨丁合作区与沪滇临港昆明科技城列为市级重点“飞地园区”，构建“研发在昆明、制造在磨憨、市场在东盟”的跨境产业梯度布局。载体建设方面，南坡国际产业示范园2024年建成7.2万平方米标准化厂房，引入云南银丰投资、三连制衣等企业，重点发展纺织服装、中草药加工产业，其中三连制衣智能化生产线预计年产值超10亿元、提供就业岗位2300个;边民互市加工园区聚焦榴莲分拣、橡胶制品等劳动密集型产业，2024年加工贸易进出口额达54.53亿元，占口岸总货值比重较2021年提升15个百分点。冷链物流中心依托国家进口贸易促进创新示范区政策，实现东南亚水果“72小时直抵昆明”，2024年口岸水果通关量达4904吨(占中老铁路跨境货运量30%以上)。经济成效方面，2024年1—10月合作区固定资产投资达47.92亿元、同比增长259.6%，新开工项目33个，围网区封关运行后预计年产值超50亿元。当前合作区劳动密集型产业占比仍达62%，未来计划通过“智慧监管系统”(货物验放时间压缩至4分钟)和“整进整出”试点降低物流成本，并延伸生物医药、高端装备制造等高附加值产业链。

　　制度创新构建跨境贸易新规则。合作区通过监管模式、税收政策、数据流动等领域的制度突破，构建跨境贸易新规则体系。在通关监管上，首创“一卡多贸、运抵直通”模式，越南货车直通厂区装卸，单次运输成本降低1000元/辆;推行“7×24小时”预约通关，互市原料查验时间压缩至30分钟内。税收政策方面，实施企业所得税“五免五减半”(前5年免征、后5年减半征收地方分享部分)，对物流企业年电费超50万元部分补贴10%(最高20万元/年)，2024年兑现政策资金超3亿元。数据流动管理上，建立互市贸易“一平台三市场”数字化系统(采购、交易、溯源)，实现从境外采购到境内加工的全链条追溯。

　　城市功能完善加速口岸城市崛起。合作区以“产城融合”为导向，通过基础设施提级、公共服务扩容、城市治理优化，推动城市形态加速转变。2022年以来累计投入52亿元实施基础设施攻坚行动，东盟大道双向6车道拓宽工程、磨憨火车站站前广场升级等12个重点项目相继完工，城市建成区面积从3.2平方公里扩展至5.8平方公里，昔日的边陲小镇初具现代化口岸城市雏形。公共服务方面，引入昆三中、师大附小等优质教育资源，实现三千多名学生共享昆明主城教育资源;昆明市延安医院托管镇卫生院，11家村卫生室纳入市级医院对口帮扶，城乡居民医保参保率达99.8%，边民最低生活保障标准从每月500元提高至700元。城市治理上，建成“智慧城管”平台，2024年城市管理事件办结率达98%，同步推进“绿美磨憨”行动，通过东盟大道沿线增绿、古树名木挂牌等举措，为农文旅融合奠定生态基底。

　　民生改善与社会共融夯实发展根基。合作区以“兴边富民”为核心，通过就业增收、社会保障、民族团结三大工程，推动边民从通道经济的被动参与者向口岸经济主动受益者转变。就业方面，依托南坡国际产能合作区等产业项目，2024年新增城镇就业岗位8000个，边民就业占比达65%;推广“边民互市+合作社+加工”模式，组建23个合作社带动边民年人均增收8000元，边民互市贸易额达54.53亿元，较托管前增长43%。社会保障上，建立“城乡居民基本养老保险+大病保险+临时救助”体系，2024年城乡居民医保参保率99.8%，特殊人群参保率100%，行政村幼儿园覆盖率100%。民族团结领域，实施“石榴籽”工程，建成6个民族文化广场和主题广场，开展中老边民文化交流节等活动20场，2024年边民人均可支配收入达2.23万元(接近昆明近郊县水平)，户籍人口回流2700人，“空心化”率从18%降至9.5%，辖区常住人口从托管之初的2万人迅速增加到约3.5万人，口岸城市人口集聚效应显著。

　　十年探索的经验启示

　　坚持国家战略引领，锚定沿边开放坐标。合作区的每一步发展都紧扣国家“一带一路”倡议、沿边开放战略及中老命运共同体建设等顶层设计。从2015年《共同总体方案》的签署到2025年“两国一园”封关推进，始终以服务国家战略为根本导向，将地方发展融入国家大局。这启示沿边地区必须强化“国之大者”意识，将自身区位优势与国家战略需求精准对接，通过政策争取、规划衔接和项目落地，成为国家开放战略的“前沿阵地”。

　　强化制度创新赋能，破解跨境合作难题。针对跨境合作中通关效率低、市场监管难、金融开放受限等痛点，合作区以“制度型开放”为突破口，通过“四区联动”政策叠加(自贸试验区、经开区、综保区、合作区)、“省会托管”机制创新(昆明市统筹资源配置)以及“跨境碳汇债券”“光伏+冷链”等绿色技术应用，形成了“政策协同+机制突破+技术赋能”的制度创新体系。这启示沿边地区的开放发展本质上是制度竞争，需以敢为人先的勇气突破传统体制机制束缚，通过集成创新、差异化探索和容错机制，为跨境合作提供可复制的“解决方案”。

　　深化协同联动发展，凝聚多方共建成效。合作区探索了“国家—地方—国际”三级协同模式：国家层面提供政策支持(如中央财政补助、RCEP规则应用)，地方层面推动“四区联动”(昆明市统筹昆明经开区、自贸试验区等资源)，国际层面与中老双方共建“两国一园”。这种“上下联动、内外协同”的机制，有效整合了政策、资金、产业和市场资源。充分展示了开放不是单打独斗，需构建“政府引导、市场主导、企业参与、国际协作”的多元协同网络，通过利益共享、责任共担，实现资源最优配置和效益最大化。

　　践行以民为本理念，共享开放发展成果。合作区在发展中始终注重民生改善：通过“边境幸福村2.0”计划(硬化路、自来水、5G全覆盖)、边民互市升级(“互市+合作社”“互市+加工”)、公共设施建设(学校、医院、人才公寓)，让边民在开放中受益。2023年边民收入增速连续3年高于全省平均水平，3个行政村获“国家森林乡村”称号。这体现了沿边地区的开放发展，最终目标是增进民生福祉，需将经济增长与民族团结、边疆稳定、生态保护相结合，让发展成果更多更公平惠及边疆群众，铸牢中华民族共同体意识。

　　[本文系云南省社科院、中国(昆明)南亚东南亚研究院2025年“习近平总书记考察云南重要讲话精神研究专项”课题《云南省用好用足国家开放平台对策研究》的阶段性成果]