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赵俊臣:让农民成为林业发展的主体

时间:2018/8/7 14:43:11|点击数:

  ——纪念改革开放四十周年之二

 

  本文所称林业,专指除原始森林外的人工造林、管林及林业收益分配的行为总称。改革开放前,我国林业在计划经济下,通行的是政府林业、工程林业、木材林业、官员样板林业。改革开放后,随着国际援华造林护林项目的进入,而先后引入的农户林业(社会林业、乡村林业)等国际先进林业理念,农民逐步成为了林业发展的主体。

  我由于先后参与、主持与评估国际援华林业项目,多次聆听国际援华项目官员、专家传递国际最新林业信息,并考察国际上推崇的林业项目,试验过让农民成为林业发展主体的项目。在纪念改革开放四十周年之际,回顾让农民成为林业发展主体的过程,是一件很有意义的事情。

  一、从政府林业、工程林业、木材林业、官员样板林业,到农户林业(社会林业)

  (一)对改革开放前林业的反思

  改革开放前,我国的林业在计划经济下的林业大致可以分为三种:一种是政府林业,是指政府出钱,政府计划,政府组织,政府管理的林业,不少地方还流行由当地书记或县长“署名”的“官员样板林”;第二种是工程林业,是指政府出钱,由工程技术人员按照工程的要求设计、组织施工,政府机构管理的林业,最著名的如西北防护林等;第三种是木材林业,即把林业仅仅理解成“木材导向”林业,忽视林业的生态等多种功能。

  实践中,这种以政府出钱、政府营造、政府管理为特征的林业暴漏出许多缺陷:一是是没有大规模推广的意义。原因在于国家拿不出足够的钱大规模从事造林事业。二是是造林成活率、保存率很低。我曾经在有林业部门参加的一次研讨会上发言说,把某省林业部门每年公布的造林面积相加,十年时间已把国土面积覆盖了一遍半!但是现实中大家都没有感觉到这种覆盖,原因在于造林成活率、保存率更低。三是以木材经营为中心的体系排除森林的多种功能,不能满足人们对森林多功能系统的全面需要;无法扭转森林覆盖率的下降趋势;难以使森工企业获得良好的经营效益,反而会使森工企业个个亏损;使山区农民富裕程度变低、速度变慢。四是大片营造纯林, 屡屡诱发严重的病虫害,教训是深刻的。

  (二)国际上农户林业的兴起

  国际上农户林业的提出源于1978 年10月印度尼西亚雅加达召开的“第八届世界林业大会”,大会主题是“村民福利与林业关系”,把社会林业定义为:“任何紧密地把土著人民卷人林业活动的情景”,“旨在满足土著人民需求的林业生产活动;旨在获得经济收入的由农户进行的营林、林产品加工、手工艺生产;以及居住在森林中的部落社会的一些有关活动”。之后,社会林业逐步替代“木材导向”林业和政府林业,在国际上发展成一门相对成熟的学问。

  联合国粮农组织主要使用“乡村林业”或“乡村社会林业”。粮农组织认为,乡村林业的特点,就是强调乡村社会(包括穷人和妇女等) 使用和管理森林资源、通过参与森林管理而获得效益和参与决策的全过程。只有这种乡村社会的积极参与,而不是仅仅采取“按劳取酬” 的单一法,才是粮农组织一直致力推崇的。

  之后,许多国家不仅让乡村社会参与管理森林资源,而且还参与木材生产和销售活动, 更重要的是,乡村社会已开始参与决策的制定,标志着这些国家的乡村社会已真正成了自然资源管理的参与者和合作者。

  (三)乡村林业传入中国

  中华民族是个好学的民族。中国学者对于国外社会林业理论与方法表示了极大的兴趣。

  1990年,云南学者于晓刚、王东方夫妇翻译出版了美国学者约翰•W•布鲁斯所著的《社会林业快速评估--林地权属冋题》一书,标志着国际社会林业理论首次引入中国。

  此后不久,福.特基金会资助、云南省社会科学院农村经济研究所与云南省林业厅联合承担的“中国云南山地林业试验示范项目”,云南省贫困地区经济开发领导小组办公室牵头组织的“云南省贫困山区综合开发试验示范与推广项目”,先后在云南省举办过多期社会林业、农村快速评估(RRA)、参与式快速评估(PRA)等培训班,澳大利亚迪京大学、菲律宾乡村改造学院、泰国清迈大学、孔敬大学、皇家林业厅等地的专家、学者应邀讲课。听讲的有云南省社会科学工作者、大学教师、政府林业部门官员等。

  特别应该指出的是,福.特项目官员认为,国际上农户林业理论所讲的农户爱林护林例证,在中国农民中也客观存在。于是资助由我所在的云南省社会科学院农村经济研究所与云南省林业厅组成课题组,对云南省10个县社会林业进行了调查,发现云南省各民族农民对林业的认识,完全出乎我们的预料,并不比城里人、林业官员和林业学者们差。由此,填补、丰富了农户林业的中国案例。

  1992年,我的同事袁德政、郑宝华、于晓刚编译的《社会林业学概述》一书,把社会林业定义为:,以当地农民为主体、以增加当地农民经济收益和改善社区生态环境为宗旨的林业活动。它与以政府官员为主体、以现代工程技术为手段、以生态环境效益为第一目的的林业活动的根本区别,在于理论指导思想上是否以农民为主体,是否相信农民愿意种树、能够种好树和管好树。

  1993年,中国林业科学院科技信息研究所李维长研究员等创办《林业与社会》(季刊),宗旨为宣传和传播社区林业的理论和方法、交流国内外社区林业的经验和模式,报道有关社区林业的信息,以及参与式方法的实验经验,以促进社区林业在中国的蓬勃发展和参与或方法在中国的广泛应用。李维长还身体力行,在湖北试验林业与社会项目。

  中南林业大学教授徐国祯主持编写了大学教材《乡村林业》,比较详细地介绍了国际上乡村林业形成的历史背景、发展过程及其战略地位 ,并对乡村林业发展的概念、性质与特点作了介绍。

  西南林业大学青年教师曹广侠,特地编写了一本普及本《社会林业》(经济科学出版社1999年版),被指定为全国高等教育自学考试(林业生态环境管理专业)教材。

  这里有个故事:1990年代初期德国政府分批援助中国15个省、市、区造林项目,每个省市区额度都是2000万马克。云南省德援造林项目排在第一批,前期与启动后的评估由我主持的评估组承担。我们在写评估报告时当然把推广应用社会林业、参与式农村快速评估(PRA),作为建议之一。后来听说,排在第二批的四川省德援造林项目的建议书,德国专家连续几次都不给批准,四川省林业厅的承办人员很纳闷。当福.特基金会北京办事处官员把我们的评估报告给他们看后豁然开朗,原来没有把推广应用社会林业、参与式农村快速评估(PRA)等写进去,于是马上加进去,德国专家便顺利通过了他们的项目建议书。

  二、农民成为林业发展主体的依据

  根据国内外学者讨论形成的共识,农民成为林业发展主体的依据有以下几点。

  (一)当地农民最知道森林对人类的价值

  现有的林业指导思想认为,当地农民只重视自己家庭的短期收益,特别是当年的经济收益,不晓得长期收益和森林对人类的生态效益。

  而乡村林业在指导思想上首先相信当地农民是森林对人类的生态效益,这源于数千年来他们对树木尤其是森林的认识的积累。几乎世界各地的农民都知道树木在人类生产生活中的重要意义。生活在云南省的许多民族至今仍保留着原始的树木崇拜,甚至认树为祖为神的风俗。

  那么,近代人类乱砍滥伐所导致的森林面积锐减、水土流失、环境恶化的严重后果,是否可以证明农民对森林的价值淡忘或根本就不知道了呢?答案是否定的。以中国为例:自新中国成立以来,善于打人民战争的前辈们在东北和长江中上游地区的天然林区,先后建立了135 个以砍伐林木为主要任务的国有森工企业,伐木工人达 180多万人,累计为国家提供的木材超过了10 多亿立方米, 基本上全是原始森林。此外,政治运动和政策失误,以及林地林木权属变更也对森林造成了严重破坏,导致森林管理的全面混乱。因此,至今仍见诸于各种媒体和不同场合的那种把我国森林砍伐、水土流失环境恶化的责任推给农民,并认为农民不懂得生态效益的评论是不符合实际的。

  (二)相信农民懂得造林和善于造林

  现有的林业指导思想认为,当地农民索质低,根本不懂得科学的造林技术,他们所造的树林质量差, 只有按林业技术人员规划的科学方法才能造出高质量的人工林。

  乡村林业依据国内外特别是我国山区农村林木的保存现状, 认为当地农民最懂得适地适树的造林技术,而且也善于造林。凡是到过农村特别是山区农村的人们都会发现这样的事实:几乎所有村民的房前屋后及村庄周围都种有众多不同品种的树木,并且生长非常茂盛。即使无法种树的村庄,村民也总会在庭院里栽一些树。当然,所有这些树的栽培和管护,都是靠农民自己的知识和技术,既没有花政府及林业部门的钱,也没有专门接受过所谓的科学技术指导。即使是至今仍习惯于“刀耕火种”、“轮歇耕作”的少数民族农民,也都知道保留母树和树根,以备来年萌芽长出新树。

  (三)乡村林业相信农民能管好树木

  现有的林业指导思想认为,当地农民是不会管护森林的。因此,保护和维护森林的惟一方法,是政府采取强制措施,包括配备强大的森林警察、法庭、消防和庞大的专、兼职护林员。

  乡村林业在承认政府具有管护森林作用的同时, 充分相信当地农民有能力管护好其周围的森林。在中国南方的山区村寨中, 保留得较好的现有树林包括村民共有的水源林、风景林、神林等,都是依靠祖辈传袭下来的习惯或乡规民约才得以保存下来的,一般由村社中德高望重的年长者或村长、民族头人、宗教首领主持下的村民会议行使森林管理权,全体村民自觉遵守。如果发现有人偷伐践踏林木,视多寡分别处以赔礼、罚款、罚出义务工、罚等额或超额栽培等。在云南省一些已划分自留山、责任山的地方,村社及农户都自发地组织人员管护山林,有的由各农户定期 (一般为一月) 轮流管护,有的是各农户分摊出钱请责任心强的农民巡逻。

  三、农民成为林业发展主体的制度保证

  (一)让农民从林业中获得收益

  现有政府林业、工程林业的第一目的是生态效益,这一点是无可指责的,也是可以理解的。问题在于,它没有把当地农民的收益放在应有的位置,有时甚至还把农民收益与乡村生态效益对立起来。

  中国的山区普遍存在着农户土地(即稳产高产农田地)较少,而且又往往夹于山林之间,地块分散,单位面积小。因此,农户除了依赖稳产高产的农田地为生外,还须叟离不开山林,需要从山林获得食物的补充,获得燃料,获得牲畜饲料,获得出售山珍野味的货币收入,甚至还得从山林获得中草药,以医治疾病等等。总之,山林是农户生存与发展中,同土地一样重要的生产资料。如果农户不能从山林中获得必要的猎取品,那么农户的生存就成问题了。

  因此,乡村林业强调当地农民需要而且也能够从森林中获取必需的生活收入。例如在政府政策允许下砍伐商业木材,从森林中采集非木材林产品出售等;而且,当地农民也喜欢栽种适宜当地立地条件、既有经济效益又有生态效益的树种。从哲学的观点看,当地农民的喜栽树种,主观上是满足自己家庭生产生活需求,追求的是经济效益;但是,只要他们栽种并管护好这些树林,那么客观上就产生了生态效益和社会效益, 因而是三种效益的有机统一。

  (二)把林地使用权“还”给当地农民

  改革开放初期,与农村耕地家庭责任制大体同步,我国山区曾实行“两山到户”。所谓“两山到户”,是1980年代初期,把山林的使用权,通过“自留山”和“责任山”的形式,划分给农户的一种森林土地制度。

  农户自留山是指由集体经济组织将集体所有的林地分给农户,由农户长期使用。主要特征是:山权属于集体,以农户为经营单位,长期使用,不得出租、转让、买卖,迁居、嫁娶不得随带。一般按农业人口划分。自留山划定后,生不增、死不减,长期不变;经营收益全部归经营者所有,可以继承。它的性质通过县级以上地方人民政府颁发的自留山使用证来确认。

  农户责任山是指由集体经济组织(村、组或自然村)将集体所有的山林通过承包,交给农户经营。主要特征是:山权属于集体,以农户为经营单位,有一定的承包期,集体与农户通过承包合同规定权利义务关系。

  针对“两山到户”划分不公平、遗留问题甚多等问题,2008年中共中央第八号文件《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,决定进行集体林权制度改革,分为主体改革和配套改革(也作深化改革)。主体改革的内容是将集体所有的山林均分到户,确定林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权。配套改革的内容则要复杂得多,包括林权抵押贷款,林业保险,林业合作组织建立和发展等等。这次改革的实质是让林农获得林地的经营自主权。

  (三)林地在流转中发现、实现与提升价值

  经济学的常识告诉我们,商品的价值只有在买卖交易中被发现,被实现与提升。农户的林地使用权也是如此。改革开放前,我们无视这一常识,不允许农户有林地使用权,更不允许买卖交易,林地价值发现不了,也实现不了。

  改革开放后,随着林地农户使用权的落实,使用权买卖被提上日程,随之开始被发现。由于长期来“左”的思潮把买卖交易批“臭”了,人们便用“流转”一词代替,其实质是一样的。流转才能发现价格,才能使价格趋向合理。总体来看,毗邻城市、经济发达、区位较好的地区流转价格较高。

  改革开放之初,理论界以“两权分离”理论,取代了集体所有土地林地只能集体经营、不能包产到户包干到户的极左观点,为农村家庭经营提供了理论支持。实践中大量出现的土地林地流转需要从理论上加以说明。2010年,我在主持国家社会科学基金课题《云南民族地区农户土地林地承包权流转研究》时,对所有权、承包权和经营权进行研究,论证了所有权、承包权和经营权的“三权分置”,可以成为土地林地流转的理论基础。“三权分置”后的状况如下:所有权者依法监督承包权者和经营权者使用土地林地,并在力所能及的范围内提供服务;承包经营权(含宅基地)用益物权是农民的财产权利,由承包农户永久持有,法律给予保障;经营权是由承包权派生出来的权利,而不是所有权派生出来的,承包农户按承包权向流转受让者收取转让金,任何组织不得分享、占有或剥夺;拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。

  2013年12月中央农村工作会议肯定了“三权分置”,并写进2014年中央1号文件,指出实行所有权、承包权、经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是农村基本经营制度的自我完善。

  土地林地流转后的农民出路,是人们关注的一个大问题。支持土地林地流转者认为,农民把土地林地流转出去,使受让者获得规模经营,自己既可以获得土地租金收益,同时可以为这些经营大户或者工商企业打工,再获得一份工资,因此是比较理想的事情。但是有的社会学家、决策层则考虑,相当部分农业劳动力改变了自身的业主地位成为雇工,或是不得不离开自己的承包土地外出打工等,将可能引发的社会矛盾可能远远大于效率提高带来的粮食产量和经济作物产量增长。我们认为,农民土地林地流转出去后的出路,要相信农民自己可以做出理性选择,如果农民有更好的就业机会,有更高的收入,有更可靠的保障,他会自愿离开土地,这是一个自然的过程。政府的职责在于农民进城后帮助其顺利变成市民,提供基本公共服务,而不是像过去那样的“卡、压、赶、罚”。

  警惕与防范土地林地流转风险。土地林地流转的风险,说到底是农业林业生产经营的风险。就目前的情况看,最大的风险是受让的大户、公司的经营风险,如果出现将不但使业主受损,而且使打工农民无工可打,“转让金收入和打工收入”的美好愿望落空。在此的对策,一应明确规定需要对规模化流转给业主、企业主(企业)的资信状况、农业经营能力进行审查;二应引入担保公司开展农地流转风险担保;三也可要求业主(企业)交纳一定的履约保证金。

 

  参考文献

  1. 赵俊臣:云南社会林业学的探索,原载赵俊臣主编《云南社会林业》,云南科技出版社1993年4月昆明版。

  2. 赵俊臣:哀牢山森林与土地管理的研究结论与建议,原载乌莱旺•泰其涌(泰)、赵俊臣、康云海编著《云南省哀牢山森林与土地持续管理研究》(中英文),云南科技出版社1996年5月昆明版

  3. 赵俊臣:试论乡村林业的理论指导思想,中国林业科学院主办《林业与社会》2000年第1期。

  4。赵俊臣编著:云南民族地区农户土地林地承包权流转研究,云南民族出版社2012年12月昆明版。

来源/作者:离退休学者赵俊臣 责任编辑:代丽